Exceptia de nelegalitate a unui act administrativ - inadmisibilitate. Conditii pentru eliberarea actului administrativ din perspectiva Legii nr.50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii

Executarea lucrarilor de constructii este permisa numai pe baza unei autorizatii de construire sau de desfiintare care, se emite la solicitarea detinatorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren si/sau constructii - ori a altui act care confera dreptul de construire sau de desfiintare in conditiile legii privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii.
Potrivit art.4 alin 1 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum a fost modificata prin Legea nr.262/2007 (text de lege ce constituie temei al exceptiei invocate): "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata  oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la  cererea partii interesate".
Curtea Constitutionala, prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 si  nr.426/10 aprilie 2008, a retinut ca dispozitiile sus-mentionate sunt constitutionale in raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(1), art.20  alin.(2), art. 21, art.23 si art.44 din  Legea fundamentala.
Asa cum rezulta din textul art.4 alin.1 din legea contenciosului administrativ pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi cercetata conformitatea cu reglementarile cu forta juridica superioara a unui act administrativ apt sa produca efecte de sine statatoare.
  In cauza, s-a invocat nelegalitatea actului administrativ - autorizatie de constructie pentru edificarea unor constructii provizorii, invocandu-se ca motiv de nelegalitate lipsa consimtamantului tuturor coproprietarilor.
Potrivit art.6 alin.1 din Legea nr.50/1991 in forma in vigoare la data emiterii autorizatiei: "Autorizatia de construire se emite in cel mult 30 de zile de la inregistrarea cererii, la care se anexeaza, obligatoriu, documentatia tehnica, formata din planul de amplasare a constructiei, planuri din care sa rezulte destinatia, alcatuirea constructiva, functionala si infatisarea constructiei, intocmite la o scara convenabila de catre un proiectant autorizat pentru lucrari de constructii, persoana fizica sau juridica, precum si dovada titlului solicitantului asupra terenului."
Legea nr.50/1991 impune, cu caracter obligatoriu, emiterea autorizatiei pentru edificarea lucrarilor de constructie definitive sau provizorii enumerate de art.3 lit.a-g.
Insa, din dispozitiile legii nu se desprinde obligatia solicitantului  de a face dovada existentei unui drept de proprietate exclusiva asupra terenului pe care se va edifica constructia ce face obiectul autorizatiei.
Daca legiuitorul ar fi avut in vedere un drept de proprietate exclusiva, ar fi prevazut expres aceasta conditie in dispozitiile legii sau ar fi facut o distinctie clara intre cele doua situatii iar, in cazul coproprietatii, legea ar fi prevazut, ca si conditie pentru eliberarea autorizatiei, dovada acordului coproprietarului terenului.

Prin Incheierea de sedinta din data de 02.05.2006, in dosar nr.1982/2005, Judecatoria Mangalia a sesizat Tribunalul Constanta - Sectia Contencios - Administrativ si Fiscal cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a Autorizatiei de construire nr.218/2001 emisa de catre Primarul Municipiului Mangalia, invocata de catre C.I., in contradictoriu cu intimatii B.E, M.A., M.L si Primarul Municipiului Mangalia.
S-a invocat de catre reclamant nelegalitatea actului administrativ respectiv, emiterea acestuia fara acordul tuturor coproprietarilor pentru edificarea constructiilor provizorii.
Motiveaza in fapt exceptia de nelegalitate aratand ca autorizatia a fost emisa pentru edificarea unor constructii provizorii, in favoarea coproprietarei M.A., fara ca pentru edificarea acestor constructii sa existe acordul tuturor coproprietarilor, in speta al reclamantului C.I.
Autorizatia de construire a fost emisa ulterior edificarii constructiilor, fapt ce rezulta din imprejurarea ca planul de situatie anexat autorizatiei nu corespunde ca dimensiuni si ca forma cu constructiile edificate anterior si din celeritatea cu care a fost emisa autorizatia, la numai 4 zile de la depunerea cererii.
Primind cauza spre competenta solutionare, Tribunalul Constanta - Sectia contencios administrativ, a procedat la inregistrarea acesteia  sub nr. 812/118/2006.
Prin sentinta civila nr.358/26 martie 2007, Tribunalul Constanta a admis exceptia de inadmisibilitate a exceptiei de nelegalitate a autorizatiei de construire nr.218/27.07.2001 emisa de Primarul Municipiului Mangalia, fiind respinsa ca inadmisibila exceptia de nelegalitate, retinandu-se in considerente ca exceptia invocata privea un act administrativ individual si nu normativ, emis inainte de intrarea in vigoare a Legii nr.554/2004.
Prin Incheierea de sedinta din 27.03.2008, pronuntata in dosar nr. 812/118/2006, Tribunalul Constanta a admis cererea de revizuire formulata C.I  in contradictoriu cu intimatii B.E, M.A, M.L. si Primarul Municipiului Mangalia, a schimbat in tot Sentinta civila nr.358/26 martie 2007 a Tribunalului Constanta si a respins exceptia  de inadmisibilitate a exceptiei de nelegalitate.
S-a retinut ca, prin Autorizatia de construire nr.218/27.07.2001, emisa de catre Primarul Municipiului Mangalia, ca urmare a cererii adresate de catre M.L si A., se autorizeaza executarea lucrarilor de amplasare bucatarie de vara si veranda- constructii provizorii pe terenul situat in mun. Mangalia.
Din documentatia care a stat la baza emiterii acestei autorizatii s-a retinut ca, terenul pe care a fost autorizata executarea respectivelor constructii facea obiectul dreptului de proprietate comuna pe cote-parti al intimatilor M.A, M.L si al reclamantului C.I .
Nu exista in cadrul acestei documentatii nici un inscris care sa consemneze acordul coproprietarului C.I. la executarea lucrarilor de construire pe terenul proprietate comuna, si se recunoaste de catre intimatul Primarul Municipiului Mangalia, la interogatoriul administrat, ca un asemenea acord nici nu a fost solicitat.
Insa un asemenea acord nu era necesar, retine instanta, deoarece Legea nr.50/1991 nu conditioneaza eliberarea autorizatiei de construire de existenta unui drept de proprietate exclusiva asupra terenului, de acordul coproprietarului in cazul unei proprietati comune, si nici macar de existenta unui drept de proprietate, ci de existenta unui titlu din care sa rezulte in mod evident dreptul e a construi.
De altfel, nici o modificare ulterioara a legii nu impune ca autorizatia de construire sa fie emisa la cererea tuturor coproprietarilor sau, daca se emite in favoarea unui singur coproprietar, sa existe acordul scris al celorlalti.
Astfel, art.7 lit.b din Legea nr.50/1991 prevede ca " Autorizatia de construire se emite pentru executarea lucrarilor de baza si a celor aferente organizarii executarii lucrarilor, in cel mult 30 de zile de la data depunerii documentatiei pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii, care cuprinde, in copie, urmatoarele documente (_)    b) dovada, in copie legalizata, a titlului asupra imobilului, teren si/sau constructii si, dupa caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi si extrasul de carte funciara de informare actualizat la zi, in cazul in care legea nu dispune altfel".
In Anexa nr.2 a Legii - Definirea unor termeni de specialitate utilizati in cuprinsul legii  este definit "dreptul de executie a lucrarilor de constructii  ca fiind dreptul asupra constructiei si/sau terenului care confera titularului dreptul de a obtine, potrivit legii, din partea autoritatii competente, autorizatia de construire/desfiintare:    1. dreptul real principal: drept de proprietate, uz, uzufruct, superficie, servitute (dobandit prin: contract de vanzare-cumparare, de schimb, de donatie, certificat de mostenitor, act administrativ de restituire, hotarare judecatoreasca);  2. drept de creanta dobandit prin: contract de cesiune, concesiune, comodat, locatiune. Emiterea autorizatiei de construire in baza unui contract de comodat/locatiune se poate face numai pentru constructii cu caracter provizoriu si acordul expres al proprietarului de drept".
In raport de aceste dispozitii prima instanta a retinut ca nici in prezent legea nu conditioneaza eliberarea autorizatiei de construire de existenta unui drept de proprietate exclusiva sau de acordul celorlalti coproprietari.
Este si firesc sa nu existe o astfel de conditionare fata de valoarea juridica a autorizatiei de construire care, potrivit art.2 din lege, constituie "actul final de autoritate al administratiei publice locale pe baza caruia este permisa executarea lucrarilor de constructii corespunzator masurilor prevazute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea si postutilizarea constructiilor" si nu naste, prin ea insasi, un drept de proprietate asupra constructiilor, dreptul coproprietarului de a construi fara acordul celorlalti sau consecintele lipsei acestui acord, precum si drepturile asupra constructiei edificate de catre unul din coproprietari pe terenul comun urmand a fi stabilite potrivit dreptului comun, cu ocazia partajului, pornind de la regimul juridic particular  al exercitarii dreptului de proprietate comuna . 
In ceea ce priveste cererea formulata de intimatii M.L si M.A de obligare a reclamantului C.I la plata cheltuielilor de judecata, fata de prevederile art.274 alin.2 Cod proc.civ. potrivit carora "cheltuielile pe care partea care a castigat trebuie a fi dovedite de catre aceasta" si fata de imprejurarea ca, la dosarul cauzei, nu s-a facut dovada unor astfel de cheltuieli, instanta de judecata a respins cererea ca nefondata. Impotriva acestei solutii a formulat recurs reclamantul C.I, criticand-o pentru nelegalitate si netemeinicie, sub urmatoarele aspecte:
- caracterul nelegal al autorizatiei de construire nr.218/27.07.2001 emisa de Primaria Municipiului Mangalia la cererea lui M.L. si A., pentru executarea de lucrari reprezentate de amplasarea bucatariei de vara si veranda - situate in Mangalia, trebuie raportat la legislatia in vigoare in momentul emiterii autorizatiei de construire, respectiv Legea nr.50/1991, republicata, privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor publicata in Monitorul Oficial nr.3 din 13.01.1997;
- cererea privind eliberarea unei autorizatii de construire in vederea edificarii unei constructii si edificarea unei constructii, reprezinta un act de dispozitie cu privire la bunul aflat in indiviziune, iar in conformitate cu principiul unanimitatii, un coindivizar poate sa foloseasca bunul astfel incat sa nu impiedice folosinta acestuia de ceilalti coproprietari, si nu poate face decat acte de conservare fara acordul celorlalti coproprietari, legiuitorul neprevazand in mod expres necesitatea ca autorizatia de construire sa fie eliberata pe numele tuturor coproprietarilor;
- autorizatia de construire nr.218/2001 este emisa pentru constructii provizorii, desi ele sunt constructii definitive - intregul proiect anexa la autorizatia mai sus aratata, nu corespunde cu tipul lucrarilor autorizate;
- la data emiterii certificatului de urbanism si a autorizatiei de construire nu era achitata taxa de autorizare; nici un document anexa la autorizatie nu este datat;
- autorizatia de construire a fost emisa pentru constructii care erau deja edificate. Caracterul formal si ulterior edificarii constructiilor pe care il are autorizatia, precum si caracterul ulterior al proiectului tehnic anexat autorizatiei rezulta si din faptul ca, planul de situatie anexat autorizatiei nu corespunde ca dimensiuni si chiar forma cu constructiile edificate anterior;
- autorizatia de construire a fost eliberata fara ca pentru actul de proprietate al celor care au formulat sa se fi efectuat lucrari de cadastru si fara intabularea in cartea funciara. Nici pana in prezent, pentru terenul pe care au fost ridicate constructiile din autorizatia de construire atacata, nu exista lucrari de cadastru iar lucrarile de intabulare nu au fost efectuate.
Paratul Primarul Municipiului Mangalia a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Verificand hotararea recurata prin prisma criticilor aduse, Curtea a retinut ca acestea sunt nefondate si, pe cale de consecinta, a apreciat in sensul respingerii recursului, pentru urmatoarele considerente, in esenta:
Potrivit art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate".
Asa cum rezulta din textul art.4 alin.1 din legea contenciosului administrativ, pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi cercetata conformitatea cu reglementarile cu forta juridica superioara a unui act administrativ apt sa produca efecte de sine statatoare.
 In cauza, s-a invocat nelegalitatea autorizatiei de constructie nr. 218/27.07.2001 emisa de catre Primarul Municipiului Mangalia pentru edificarea unor constructii provizorii-veranda si bucatarie de vara - la imobilul situat in Mangalia, invocandu-se ca motiv de nelegalitate  lipsa consimtamantului tuturor coproprietarilor.
Din inscrisurile depuse la dosar si care au stat la baza emiterii autorizatiei rezulta ca terenul din Mangalia este coproprietatea recurentului C.I si intimatilor M.A si L.
Potrivit art.6 alin.1 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor in forma in vigoare la data emiterii autorizatiei: "Autorizatia de construire se emite in cel mult 30 de zile de la inregistrarea cererii, la care se anexeaza, obligatoriu, documentatia tehnica, formata din planul de amplasare a constructiei, planuri din care sa rezulte destinatia, alcatuirea constructiva, functionala si infatisarea constructiei, intocmite la o scara convenabila de catre un proiectant autorizat pentru lucrari de constructii, persoana fizica sau juridica, precum si dovada titlului solicitantului asupra terenului."
Legea nr.50/1991 impune, cu caracter obligatoriu, emiterea autorizatiei pentru edificarea lucrarilor de constructie definitive sau provizorii enumerate de art.3 lit.a-g.
Insa, din dispozitiile legii nu se desprinde obligatia solicitantului de a face dovada existentei unui drept de proprietate exclusiva asupra terenului pe care se va edifica constructia ce face obiectul autorizatiei.
Daca legiuitorul ar fi avut in vedere un drept de proprietate exclusiva, ar fi prevazut expres aceasta conditie in dispozitiile legii sau ar fi facut o distinctie clara intre cele doua situatii iar, in cazul coproprietatii, legea ar fi prevazut, ca si conditie pentru eliberarea autorizatiei, dovada acordului coproprietarului terenului.
Ori, asa cum a retinut si prima instanta, legea nu cuprinde nici o dispozitie  care sa conditioneze eliberarea autorizatiei de exprimarea acordului coproprietarului terenului.
Verificarea respectarii conditiilor de validitate ale actului se face prin raportare la legislatia existenta la momentul emiterii sale si, cum Legea 50/1991 nu prevede in niciuna din dispozitiile sale necesitatea existentei acordului coproprietarului terenului, pentru emiterea autorizatiei de constructie, exceptia de nelegalitate a fost corect apreciata ca fiind nefondata.
Practica judiciara a statuat constant ca este neintemeiata exceptia de nelegalitate invocata in cauza si pentru urmatoarele considerente:
Potrivit art.4 alin 1 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum a fost modificata prin Legea nr.262/2007 (text de lege ce constituie temei al exceptiei invocate): "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata  oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la  cererea partii interesate".
Curtea Constitutionala, prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 si  nr.426/10 aprilie 2008, a retinut ca dispozitiile sus-mentionate sunt constitutionale in raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(1), art.20  alin.(2), art. 21, art.23 si art.44 din  Legea fundamentala.
Insa, in ceea ce priveste aceste dispozitii legale, respectiv  art.4 alin.(1)  din Legea nr.554/2004, cu modificarile ulterioare, respectiv a dispozitiilor art.II alin. (2)  teza finala din Legea nr.262/2007, ce reprezinta temeiul de drept al invocarii exceptiei de nelegalitate, trebuie precizat ca judecatorului national ii revine rolul de a aprecia, pe de o parte, in sensul art.20 alin.(2) din Constitutie, republicata, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte /cum este cazul Conventiei europene), iar, pe de alta parte, in sensul art.148 alin.(2) din Constitutie, republicata, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta comunitara.
Curtea de Justitie de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine judecatorului national in calitate de prim judecator comunitar, a retinut si ea ca: "este de competenta instantei nationale sa asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, indepartand sau interpretand, in masura necesara, un act normativ national precum legea  generala, privind  dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanta nationala poate pune in aplicare principiile comunitare ale securitatii juridice si protectiei increderii legitime in aprecierea comportamentului atat al beneficiarului fondurilor pierdute, cat si al autoritatilor administrative, cu conditia ca interesul Comunitatii sa fie pe deplin luat in considerare" - Hotararea din 13 martie 2008, cauzele conexe C - 383/06 si C -385/06.
Raportandu-se asadar la Conventia europeana a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. (blocul de conventionalitate), precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxembourg, instanta urmeaza a inlatura  dispozitiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, care permit cenzurarea fara limita in timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004, retinand ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In masura in care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004, dispozitiile sus-mentionate din Legea contenciosului administrativ incalca astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 din Conventia europeana a drepturilor omului si in practica C.E.D.O., precum si art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiul securitatii juridice, care se regaseste in totalitatea articolelor Conventiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".
Este de retinut si faptul ca, sub aspectul posibilitatii de cenzurare a legalitatii unui act juridic C.E.D.O, a retinut ca "posibilitatea de a anula fara limita in timp o hotarare judecatoreasca irevocabila reprezinta o incalcare a principiului securitatii juridice" - C.E.D.O., Hotararea din 28 octombrie 1999, cauza Brumarescu c. Romania, § 62 -, in opinia separata la aceasta hotarare precizandu-se ca "posibilitatea de a se anula, fara limita in timp, o hotarare definitiva, obligatorie si  executata (_) trebuie considerata ca o infrangere a dreptului la justitie", garantat de art.6 din Conventie.
Argumentele C.E.D.O. expuse in speta citata sunt perfect valabile si in speta de fata, validitatea lor fiind sustinuta de similitudinea de efecte juridice existente intre hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila si actul administrativ irevocabil emis de catre autoritatea emitenta si definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevazute de legislatia anterioara intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.
In ceea ce priveste celelalte critici se retine ca, la judecata cauzei, in dosarul de fond avand ca obiect dezbatere succesiune si iesire din indiviziune, reclamantii au invocat exceptia de nelegalitate, motivand prin concluzii scrise ca autorizatia de construire este nelegala din prisma inexistentei acordului coproprietarului terenului.
Ulterior admiterii cererii de revizuire, reclamantul motiveaza exceptia si pe faptul ca autorizatia nu corespunde cu tipul lucrarilor autorizate, aceste lucrari nefiind, de fapt, provizorii.
De asemenea, s-a invocat nelegalitatea autorizatiei si din prisma faptului ca, la data emiterii certificatului de urbanism si a autorizatiei, nu era achitata taxa de autorizare; ca autorizatia a fost emisa pentru constructii deja edificate, iar pentru titlul de proprietate nu se executasera lucrari de cadastru si nici nu se intabulase in cartea funciara.
In cauza, pe terenul coproprietatea paratilor exista edificata o constructie definitiva, iar autorizatia ce se pretinde a fi nelegala priveste executarea unor lucrari provizorii la aceasta casa deja construita.
Recurentul reclamant nu face dovada ca aceste constructii, edificate in baza autorizatiei contestate, nu sunt de fapt provizorii. Chiar si in aceste conditii executarea constructiilor cu nerespectarea autorizatiei de catre beneficiari constituie contraventie, potrivit Legii nr.50/1991, si nu atrage nelegalitatea actului administrativ in sensul legii contenciosului administrativ.
Aceleasi aspecte se retin si in ceea ce priveste criticile referitoare la nelegalitatea autorizatiei din prisma neachitarii taxei, lipsa lucrarilor de cadastru si a intabularii, precum si edificarea constructiilor anterior emiterii autorizatiei.
Legea 50/1991 nu prevede ca si conditii de legalitate a autorizatiei, achitarea taxei de autorizare sau efectuarea lucrarilor de cadastru si intabularea terenului, iar instanta de contencios analizeaza legalitatea actului administrativ numai raportat la respectarea  dispozitiilor legale aplicabile la emiterea actului contestat.
Prin urmare, in raport de aceste considerente, Curtea retinand ca, la emiterea autorizatiei de constructie, nu au fost incalcate dispozitiile cuprinse in Legea 50/1991, iar criticile recurentului nu vizeaza nici o dispozitie a legii, a dispus respingerea recursului ca nefondat, mentinand ca legala si temeinica hotararea Tribunalului Constanta.