Functionar public. Cerere pentru obligarea institutiei publice la plata suplimentului de post si a celui de treapta de salarizare. Lipsa prevederilor legale care justifica admiterea actiunii. Principii incidente

Curtea de apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 1558 din 13 aprilie 2011

Prin sentinta civila nr. 146/CA/20.03.2009, pronuntata de Tribunalul Bistrita Nasaud s-a admis in parte actiunea reclamantului M.N., impotriva Institutiei Prefectului Judetului Bistrita-Nasaud si Ministerul Administratiei si Internelor, ca fiind intemeiata si in consecinta a fost obligat parata Institutia Prefectului Judetului Bistrita-Nasaud sa recunoasca reclamantului dreptul la plata suplimentului de post si a suplimentului treptei de salarizare incepand cu 1 ianuarie 2004 si pana la 7 septembrie 2006 si a fost obligat paratul Ministerul Administratiei si Internelor sa aloce fondurile necesare pentru plata drepturilor de mai sus.
S-au respins celelalte petite ca neintemeiate.
Analizand actele si lucrarile dosarului, Tribunalul a admis in parte actiunea formulata de reclamant in considerarea motivelor ce vor fi expuse mai jos.
Potrivit dispozitiilor art.31 lit. c si d din Legea nr.188/1999, privind Statutul functionarilor publici, salariul functionarilor publici este compus, printre altele, din suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare.
Este fara putinta de tagada ca din moment ce textul legal precizeaza expres ca suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare sunt componente ale salariului, acestea trebuie acordate impreuna cu celelalte drepturi care compun salariul, conform dispozitiilor legale specifice pentru respectivele drepturi.
Pornind de la acest principiu, instanta a constatat ca suspendarea acordarii drepturilor in cauza prin O.U.G. nr. 92/2005 si OUG nr. 2/2006, suspendare care a operat pentru anii 2004 - 2006, constituie o restrangere a exercitarii drepturilor, care este contrara dispozitiilor art.53 din Constitutia Romaniei. Restrangerea exercitarii acestor drepturi a determinat privarea nejustificata a titularilor drepturilor de posibilitatea exercitarii lor, respectiv de posibilitatea de a incasa toate componentele drepturilor salariale prevazute de art.31 din Legea nr.188/1999.
In raport de cele de mai sus, Tribunalul a constatat ca baza legala de acordare a drepturilor in discutie o constituie art.31 lit. c si d din Legea nr.188/1999, ca drepturile sunt datorate, inclusiv pentru perioada cat a fost suspendata acordarea lor si pana la data pensionarii functionarului public, deoarece nu exista un act normativ care sa inlature plata drepturilor salariale in discutie. 
In ce priveste cuantumul drepturilor in discutie, solicitat a se acorda in procent de 25% din salariul de baza, Tribunalul a constatat ca nu exista dispozitii legale care sa individualizeze continutul concret al dreptului pretins. Exista unele posturi, cum sunt cele de auditor si cele privind controlul financiar preventiv, pentru care legislatia specifica prevede un spor - ce poate fi eventual echivalat cu suplimentul postului -, dar nu exista temeiuri pentru a considera cu certitudine ca aceste sporuri constituie in fapt suplimentul de post la care face referire art.31 al.1 lit. c din Legea nr.188/1999.
In raport de imprejurarea ca nu exista dispozitie legala care sa individualizeze continutul concret al drepturilor pretinse, Tribunalul a stabilit ca nu are competenta de a crea norme prin care sa stabileasca procentul din salariul de baza al drepturilor pretinse, lipsa normelor legislative nu poate fi substituita cu dispozitii cuprinse in hotarari judecatoresti pentru a se respecta principiul separatiei puterilor.
Tribunalul nu poate nici sa acorde drepturile pretinse in cuantum de 25% din salariul de baza, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate functionarilor publici, cu motivarea ca asa a stabilit practica judiciara, cat timp practica nu este un izvor de drept, iar instantele se pronunta cu respectarea principiului legalitatii.
Concluzionand asupra cererilor formulate si asupra drepturilor salariale pretinse, Tribunalul a constatat ca legea recunoaste drepturile salariale in discutie dar nu a individualizat procentul acordarii lor, motiv pentru care actiunea reclamantului a fost admisa in limitele anterior explicate, parata fiind obligata sa recunoasca reclamantului dreptul la plata suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare pentru perioada 1 ianuarie 2004 si pana la 7 septembrie 2006, data pensionarii.
Pentru a concluziona in modalitatea de mai sus, tribunalul a constatat ca apararile formulate de parati sunt neintemeiate si nu pot fi primite, imprejurarea ca in calitatea lor de ordonatori de credite, paratii nu au fonduri necesare platii drepturilor datorate, neputand fi imputabila in niciun mod reclamantului. Nu exista justificare pentru ca un drept recunoscut de lege sa nu fie acordat pe considerentul ca ordonatorii de credite nu au solicitat alocarea fondurilor bugetare necesare platii, ori ca organele de reglementare nu au prevazut sumele pentru plata drepturilor in discutie, nefiind de conceput ca drepturile salariale castigate sa nu fie acordate din cauza unor reglementari deficitare sau a necuprinderii lor in bugetul angajatorilor.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs paratul Ministerul Internelor si Reformei Administrative (Ministerul Administratiei si Internelor), solicitand admiterea recursului, cu consecinta respingerii actiunii fata de M.A.I. ca fiind introdusa impotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva, iar, pe fond, respingerea actiunii reclamantului ca neintemeiata.
In motivare, s-a relevat ca finantarea unitatii angajatoare a intimatului prin bugetul M.A.I., nu justifica o eventuala calitate procesuala pasiva a institutiei in cauza dedusa judecatii, deoarece calitatea procesuala pasiva presupune existenta identitatii intre persoana paratului (Ministerul Administratiei si Internelor) si cel despre care se pretinde ca este obligat in raportul juridic dedus judecatii.
Instanta de fond nu a indicat baza de calcul a drepturilor acordate. Legea nu prevede modul de calcul in vederea acordarii acestor drepturi, astfel ca, prin admiterea actiunii, instanta de fond a pronuntat o hotarare imposibil de executat intrucat instanta nu recunoaste doar drepturile reclamantului, ci si obliga autoritatile parate sa plateasca sumele corespunzatoare acestor drepturi. De asemenea, nici in cuprinsul hotararii, instanta de fond nu motiveaza hotararea in baza unor dispozitii legale pe baza carora s-a realizat, in perioada de referinta, salarizarea functionarilor publici.
Mai mult, din dosarul cauzei, nu reiese ca instanta de fond ar fi administrat probe cu privire la calificarea intimatului pentru a beneficia de aceste sporuri.
Acordand reclamantului drepturile banesti solicitate, fara a cerceta toate aspectele incidente, instanta acorda in mod neconditionat si neintemeiat drepturi, cu titlul de spor salarial prevazut de art.31 alin. l lit. c) si d) din Legea nr.188/1999, republicata, drepturi imposibil de cuantificat la momentul pronuntarii hotararii judecatoresti, substituindu-se astfel legiuitorului si instituind ea insasi o norma juridica in vederea restabilirii ordinii de drept. Astfel cum a retinut Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 819/03.07.2008, o astfel de interventie este neconstitutionala.
Pentru motivele expuse mai sus, apreciaza ca, in lipsa unor prevederi in continutul legislatiei speciale a salarizarii functionarilor publici care sa stabileasca modul de calcul, conditiile acordarii si cuantumul drepturilor salariale invocate in cuprinsul actiunii, aceste drepturi banesti nu pot fi acordate la momentul actual. Reglementarea cuprinsa in Legea nr.188/1999, republicata, lege-cadru in materia raporturilor de serviciu ale functionarilor publici, nu constituie temeiul calcularii si acordarii salariilor functionarilor publici. 
Initial, calea de atac declarata de catre parat a fost inregistrata pe rolul acestei instante in anul 2009, iar prin decizia civila nr. 2393 din 14.10.2010, a fost perimat recursul.
Impotriva acestei hotarari a declarat contestatie in anulare paratul MAI, admisa prin decizia civila nr. 24 din 16.03.2011, a Curtii de Apel Cluj, fiind stabilit termen pentru rejudecarea recursului pentru data de 13.04.2011.
Fiind astfel investita, cu privire la recursul declarat de catre parat, se retin urmatoarele:
Prin cererea introductiva de instanta, reclamantul M.N. a solicitat instantei sa fie obligati paratii Institutia Prefectului jud. Bistrita Nasaud si Ministerul Administratiei si Internelor la acordarea si plata suplimentului postului in procent de 25% din salariul de baza, suplimentul corespunzator treptei de salarizare in procent de 25% din salariul de baza incepand cu data de 01.01.2004 si pana la 7.06.2006.
In sustinerea celor solicitate, reclamantul a aratat ca, in perioada de mai sus, a fost functionar public, angajat al paratei de rand I, fiind indreptatit la plata celor doua sporuri, in contextul incetarii suspendarii dispuse succesiv, suspendare ce  contravine dispozitiilor constitutionale si Codului muncii; iar incalcand prevederile legale, parata a refuzat sa acorde aceste drepturi.
Un prim motiv de nelegalitate este legat de exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a recurentului, insa Curtea apreciaza ca acesta nu poate fi retinut, in considerarea faptului ca acesta este ordonator principal de credite, iar pentru a se evita eventuale piedici ce s-ar putea ivi pe parcursul executarii hotararii, in situatia in care actiunea ar fi admisa pe fond, improcesuarea sa, cel putin pentru considerente de opozabilitate, nu poate fi considerata ca neavenita.
Pe fondul cauzei, din continutul argumentelor aduse prin demersul promovat, se observa ca reclamantul ataca refuzul de a se plati suplimentul postului si treptei  de salarizare, in procent de 25%, in considerarea dispozitiilor legii contenciosului, respectiv faptul ca refuzul este nejustificat iar prin aceasta Ii se aduce o vatamare intr-un drept recunoscut de Legea nr.188/1999, art.31, lit. c si d.
Conform prevederilor art.1 din Legea nr.554/2004, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim  de catre o autoritate publica printr-un act administrativ, se poate adresa instantei de contencios pentru recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
In sensul actului normativ, refuzul nejustificat constituie exprimarea  explicita, cu exces de putere, a vointei de nu rezolva cererea, iar excesul semnifica exercitarea dreptului de  apreciere apartinand autoritatilor cu incalcarea drepturilor prevazute de Constitutie sau lege.
In speta nu se poate retine un refuz, in sensul evocat de dispozitiile Legii contenciosului retinute de reclamant. Astfel, actul normativ prin  dispozitiile art.31 alin.1 lit.c si d  din Legea nr.188/1999 prevede ca pentru activitatea desfasurata functionarii publici au dreptul  compus din :" c) suplimentul  postului , d) suplimentul corespunzator treptei de salarizare".
Textul enuntat nu prevede un procent  propriu zis al suplimentului, iar o alta dispozitie legala in actul normativ care sa individualizeze continutul concret al dreptului pretins, nu exista.
Or, in aceste circumstante, data fiind neindividualizarea, cuantificarea nu se poate vorbi de o  obligatie de plata la un procent de 25% si, ca atare, de un refuz nejustificat.
Instantele judecatoresti nu au competenta de a desfiinta norme juridice instituite prin lege si de a crea in locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse in alte acte normative, intrucat recunoasterea unei atare prerogative ar incalca principiul separatiei puterilor, consacrat in art. 1 alin. (4) din Constitutie si prevederile art. 61 alin. (1), in conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii.
In virtutea textelor constitutionale mentionate, Parlamentul si, prin delegare legislativa, in conditiile art. 115 din Constitutie, Guvernul au competenta de a institui, modifica si abroga norme juridice de aplicare generala. Instantele judecatoresti nu au o asemenea competenta, misiunea lor constitutionala fiind aceea de a realiza justitia, - art. 126 alin. (1) din Legea fundamentala - adica de a solutiona, aplicand legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenta, intinderea si exercitarea drepturilor lor subiective.
Curtea nu neaga faptul ca Legea functionarilor recunostea dreptul la supliment, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui in maniera solicitata, intrucat misiunea sa este aceea de a solutiona litigiile aplicand legea, iar aceasta nu prevede un cuantum.
Acordarea procentului de 25 %, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate functionarilor publici, pe temeiul existentei unei practici judiciare in acest sens, sau ca urmare a faptului ca parata nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificata.
Atat acordarea dreptului cat si a procentului concret este justificata, in principal, pe baza principiului legalitatii. Procentul de 25 % nu este prevazut de o norma legala,  astfel incat nu se poate face aplicarea principiului mentionat anterior.
Revine autoritatilor cu prerogative in materie de legiferare sa cuantifice, sa defineasca notiunea si valoarea suplimentului postului, precum si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare.
Legile fiind adoptate de catre Parlament, Guvernului, ca organ suprem executiv, ii revine prerogativa organizarii executarii legilor, scop in care emite hotarari tocmai  pentru a face o lege cat mai clara si a o aplica cat mai corect. Evident ca hotararea de guvern nu are calitatea, in nici un caz, de a crea drept.
Puterea judecatoreasca nu are dreptul de a interfera in activitatea de legiferare. Reclamantul ar fi putut, eventual, solicita celor doua foruri competente initierea demersurilor potrivit prerogativelor lor de a legifera corespunzator dreptul la suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare, asa incat acesta sa poata fi clar individualizat si sa fie posibila aplicarea corecta a legii.
Nu poate fi retinuta, in acest context, nici apararea conform careia instantele nu au competenta de a anula ori refuza aplicarea dispozitiilor mai sus enuntate. Aceasta sustinere nu poate fi validata, intrucat reclamantul nu cere recunoasterea unui drept, acesta fiind dat de lege, ci cere obligarea la plata unui anume procent, care nu este cuantificat de nici o dispozitie legala si, ca atare, nu se poate dispune obligarea la ceva ce nu este individualizat concret.
De altfel, in acest sens, s-a pronuntat, pe cale de interpretare, ICCJ, prin decizia nr. 20/21.09.2009.
Pentru aceste considerente, care reprezinta tot atatea temeiuri pentru a aprecia ca actiunea reclamantului nu este fondata, se va aprecia, in temeiul art. 304 C.pr.civ. raportat la dispozitiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, ca recursul este fondat, urmand a fi admis, cu consecinta modificarii sentintei recurate, in sensul respingerii cererii reclamantului. (Judecator Mirela Budiu)