Achizitii publice. Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive si a capacitatii de folosinta a consiliului judetean. Intentia contestatorului de a se judeca cu autoritatea contractanta. Respingerea exceptiilor. Termen pentru formularea contestatiei

Curtea de apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 1408 din 6 aprilie 2011

Prin Decizia nr. 835/C8/437/02.03.2011, pronuntata de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, s-a admis contestatia formulata de catre SC I.C. SA, dispunandu-se anularea procedurii de achizitie publica demarata de catre Consiliul Judetean Salaj, in calitate de autoritate contractanta, avand ca obiect "Servicii de Consultanta si asistenta juridica in scopul elaborarii documentatiei de atribuire si aplicarii procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica pentru proiectul Reabilitarea corpurilor A si B ale Spitalului Judetean de Urgenta Zalau".
Impotriva acestei decizii au formulat plangere, inregistrata pe rolul acestei instante la data de 17.03.2011, petentii JUDETUL SALAJ prin PRESEDINTELE CONSILIULUI JUDETEAN SALAJ in calitate de autoritate contractanta si CONSILIUL JUDETEAN SALAJ prin PRESEDINTELE CONSILIULUI JUDETEAN SALAJ, in calitate de autoritate contractata, solicitand modificarea ei in totalitate, in sensul respingerii in totalitate a contestatiei formulate de catre SC I.C. SRL impotriva documentatiei de atribuire si a raspunsurilor la solicitarile de clarificari elaborate in cadrul procedurii de atribuire, in principal a) anularea contestatiei SC I.C. SRL ca fiind formulata impotriva unei autoritati lipsite de capacitate procesuala de folosinta; b) respingerea contestatiei SC I.C. SRL ca fiind formulata impotriva unei autoritati lipsite de calitate procesuala pasiva; c) respingerea contestatiei SC I.C. SRL ca fiind tardiva; d) respingerea contestatiei SC I.C. SRL ca fiind formulata de o persoana lipsita de interes. In subsidiar, respingerea contestatiei formulate de catre SC I.C. SRL ca nefondata.
In motivare s-a aratat ca, in litigiul de fata, persoana juridica de drept public si autoritatea contractanta este Judetul Salaj, in vreme ce Consiliul Judetean Salaj reprezinta doar o autoritate a administratiei publice locale, constituita la nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale, orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean (art. 87 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 republicata). Cu toate acestea, Consiliul a admis contestatia formulata, in contradictoriu cu Consiliul Judetean Salaj, nesocotind principii fundamentale de drept si fisa de date a achizitiei, in cadrul careia este mentionat in mod expres ca autoritatea contractanta este Judetul Salaj.
 Pentru aceste considerente, sustine si exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului Judetean Salaj.
Raportat la tardivitatea formularii contestatiei, s-a aratat, in esenta, ca a fost nesocotit termenul imperativ prevazut de disp. art. 256 indice 2 alin. 1 lit. b si alin. 2 din OUG nr. 34/2006, fiind gresita solutia Consiliului, care a respins aceasta exceptie, raportandu-se la data la care au fost publicate raspunsurile la solicitarile de clarificari, cu atat mai mult cu cat nu contestatoarea a fost cea care le-a solicitat.
 Raportat la lipsa de interes a reclamantei- contestatoare, s-a invederat ca aceasta nu poate fi vatamata in nici un mod printr-un act al autoritatii contractante, din moment ce nu a depus oferta in cadrul procedurii.
In subsidiar, pe fondul cauzei, s-a relevat ca cerintele privind specialistul tehnic in constructii civile si specialistul tehnic in instalatii sunt proportionale cu scopul urmarit si conforme prevederilor art. 179 din OUG nr. 34/2006 unde se stipuleaza prerogativa autoritatii contractante de a impune cerinte prin care fiecare ofertant sa demonstreze ca are potentialul si experienta profesionala corespunzatoare pentru a indeplini contractul si a rezolva eventualele dificultati ce ar putea aparea pe parcursul desfasurarii acestuia. In cazul de fata, valoarea cumulata a celor 2 contracte solicitate de autoritatea contractanta ca experienta specifica reprezinta aproximativ 12% din valoarea estimativa a contractelor de executie lucrari de a caror corecta atribuire ar fi fost responsabili specialistii care urmau sa compuna echipa ofertantului, astfel incat cerinta in discutie se situeaza cu mult sub pragul stabilit prin dispozitiile HG nr. 925/2006. Raportat la cerinta privind standardele de asigurare a calitatii, s-a sustinut ca cerinta autoritatii contractante privind prezentarea Certificatului ISO 9001 :2008 a avut in vedere obligatiile impuse prestatorului in cadrul Caietului de sarcini, ea nefiind de natura sa aduca atingere principiilor generale care guverneaza procedura de achizitie publica.
Desi legal citata, intimata nu si-a delegat reprezentant in instanta si nici nu a depus la dosar intampinare.
Analizand plangerea formulata, Curtea constata urmatoarele:
Prin Decizia nr. 835/C8/437/02.03.2011, pronuntata de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, s-a admis contestatia formulata de catre SC I.C. SA, dispunandu-se anularea procedurii de achizitie publica demarata de catre Consiliul Judetean Salaj, in calitate de autoritate contractanta, avand ca obiect "Servicii de Consultanta si asistenta juridica in scopul elaborarii documentatiei de atribuire si aplicarii procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica pentru proiectul Reabilitarea corpurilor A si B ale Spitalului Judetean de Urgenta Zalau".
Contestatia a vizat documentatia de atribuire si raspunsurile la solicitarile de clarificari elaborate in cadrul procedurii de atribuire, Consiliul constatand ca aceasta este lovita de vicii fundamentale, fiind elaborata cu incalcarea prev. art. 178, art. 179 din OUG nr. 34/2006, art. 8 alin. 1 din HG nr. 925/2006, in ceea ce priveste cerintele referitoare a experienta profesionala a specialistului tehnic in constructii civile si in instalatii in constructii, precum si la prezentarea certificatului ISO 9001:2008 sau echivalent.
Impotriva acestei decizii au formulat plangere, petentii Judetul Salaj prin Presedintele Consiliului Judetean Salaj si Consiliul Judetean Salaj prin Presedintele Consiliului Judetean Salaj, in calitate de autoritate contractata, solicitand modificarea ei in totalitate, in sensul respingerii in totalitate a contestatiei formulate de catre SC I.C. SRL impotriva documentatiei de atribuire si a raspunsurilor la solicitarile de clarificari elaborate in cadrul procedurii de atribuire, fiind invocate, in principal, exceptiile lipsei capacitatii de folosinta si lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului Judetean Salaj, a tardivitatii depunerii contestatiei si a lipsei de interes a contestatoarei.
Primele doua dintre incidentele procedurale invocate de catre petenta urmeaza a fi analizate impreuna, din moment ce, raportat la specificul cauzei si la considerentele dezvoltate in sustinerea acestora, intre ele exista o stransa legatura.
Astfel, se imputa Consiliului ca ar fi atribuit, in mod gresit, calitatea de autoritate contractanta Consiliului Judetean Salaj, pronuntandu-se in contradictoriu cu acesta, desi el nu este persoana juridica de drept public si nu are patrimoniu propriu. Mai mult, se arata ca in fisa de date a achizitiei s-a aratat in mod expres ca Judetul Salaj are calitatea de autoritate contractanta.
Desi Curtea achieseaza sustinerilor conform carora cadrul procesual configurat in fata CNSC trebuie sa respecte rigorile constand in necesitatea justificarii capacitatii procesuale a partilor si a calitatii procesuale pasive, aceasta din urma putand sa apartina doar autoritatii contractante, care, in cazul de fata, este Judetul Salaj, nu este mai putin adevarat ca petentii au contribuit la crearea unui "dubiu" cu privire la subiectul de drept care trebuie sa raspunda sustinerilor contestatoarei.
Astfel, se constata ca cererea adresata CNSC a fost formulata in contradictoriu cu Consiliul Judetean Salaj, iar Consiliul s-a pronuntat in consecinta, insa de remarcat este si ca contestatia a fost comunicata autoritatii contractante, care a depus punctul sau de vedere in cuprinsul unui inscris in care apare in antet ca el emana de la Judetul Salaj-Consiliul Judetean Salaj. Relevanta este si formula utilizata de catre petenti in cadrul acestuia, mentionandu-se ca "Judetul Salaj, prin Consiliul Judetean Salaj ("autoritatea contractanta")_
Mai mult, la acel moment, petentii nu au solicitat Consiliului clarificarea cadrului procesual, din perspectiva celor invocate in sustinerea celor doua exceptii. Desi Curtea nu contesta ca, raportat la natura acestora, ele puteau fi invocate si in cadrul plangerii, aceasta nu inseamna ca intimata ar putea fi sanctionata, acum, pentru o eroare cu privire la care nu a fost atentionata, pentru a o putea remedia, fara a exista pericolul pierderii dreptului de a-i fi analizate motivele de nelegalitate, eroare la care se pare ca a contribuit, chiar daca partial,  si autoritatea contractanta.
De altfel, acelasi antet a fost utilizat si in vederea efectuarii altor comunicari, pe parcursul derularii intregii proceduri de atribuire, cum ar fi, exemplificativ, cele inregistrate sub nr. 1110, 1112, 1084, 1422, 1424/2011.
Asa fiind, atat exceptia lipsei capacitatii procesuale de folosinta, cat si cea a lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului Judetean Salaj vor fi respinse, cu luarea in considerare a faptului ca este clar exprimata intentia contestatoarei de a se judeca in contradictoriu cu autoritatea contractanta, care, desi nu a fost expres nominalizata in cerere ca fiind Judetul Salaj, a fost incunostintata despre pretentiile invocate si si-a formulat apararile.
Or, in acest context, Curtea a manifestat flexibilitate in aprecierea exigentelor formale ale judecatii si s-a delimitat de apararile autoritatii pe care le-a considerat abuzive. Si asta  deoarece  ele s-au indepartat de la scopul lor, urmarind sa obstructioneze  in mod nelegitim abordarea celorlalte aspecte ale cauzei.
Curtea a pus in balanta interesele procesuale ale partilor si posibilitatile lor efective de a le valorifica si a decis sa actioneze  in sensul prevenirii oricaror forme de dezechilibru procesual, eliminand obstacolele care puteau vicia substanta principiului egalitatii.
Cu privire la exceptia tardivitatii depunerii contestatiei, instanta constata ca aceasta este intemeiata, considerentele pentru care Consiliul s-a pronuntat in sens contrar neputand fi validate.
Potrivit dispozitiilor art. 256 ind. 2 din OUG nr. 34/2006 care reglementeaza termenele de formulare a contestatiilor in fata CNSC, "persoana vatamata poate sesiza Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor In vederea anularii actului si/sau recunoasterii dreptului pretins ori a interesului legitim, in termen de:
a) 10 zile Incepand cu ziua urmatoare luarii la cunostinta, in conditiile prezentei ordonante de urgenta, despre un act al autoritatii contractante considerat nelegal, in cazul in care valoarea contractului care urmeaza sa fie atribuit, estimata conform prevederilor art. 23 si ale cap. II sectiunea a 2-a, este egala sau mai mare decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2);
b) 5 zile incepand cu ziua urmatoare luarii la cunostinta, in conditiile prezentei ordonante de urgenta, despre un act al autoritatii contractante considerat nelegal, in cazul in care valoarea contractului care urmeaza sa fie atribuit, estimata conform prevederilor art. 23 si ale cap. II sectiunea a 2-a, este mai mica decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2).
(2) In cazul in care cererea prevazuta la alin. (1) priveste continutul  documentatiei de atribuire, publicata in SEAP in conditiile art. 75 alin. (5), art. 89 alin. (4) si art. 127 alin. (2), data luarii la cunostinta este data publicarii documentatiei de atribuire".
Petentii releva in mod pertinent ca, avand in vedere ca in speta valoarea contractului ce urma sa fie atribuit in cadrul acestei proceduri se situeaza sub pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. 2, termenul aplicabil pentru formularea unei contestatii era de 5 zile de la data publicarii documentatiei de atribuire.
Contestatia formulata de catre reclamanta-contestatoare a fost inregistrata la CNSC la data de 31.01.2011, in conditiile in care data publicarii fisei de date in SEAP a fost 20.01.2011.
Curtea achieseaza intrutotul sustinerilor din plangere conform carora este gresita solutia Consiliului National de Solutionare al Contestatiilor, de respingere a exceptiei tardivitatii invocate de catre autoritatea contractanta, deoarece s-a raportat, in vederea calcularii termenului de formulare a contestatiei, la data publicarii pe SEAP a raspunsurilor la clarificari ale autoritatii contractante si nu de la data publicarii documentatiei de atribuire. O astfel de interpretare ar conduce implicit la concluzia ca actul atacat in speta ar fi raspunsul autoritatii contractante la clarificari si nu prevederile fisei de date, dar aceasta concluzie este una incorecta, deoarece nu este sustinuta pe de o parte de prevederile legale aplicabile, iar pe de alta parte, nu contestatoarea a fost cea care a solicitat clarificarile in discutie.
Sunt citate in acest context, de catre petenti, prevederile art. 256 ind. 1 alin. 1 din ordonanta, care stipuleaza ca notificarea autoritatii cu privire la pretinsa incalcare a dispozitiilor legale si la intentia de a sesiza instanta judecatoreasca competenta nu inlatura aplicarea dispozitiilor art. 256 indice 2, referitoare la termenele de contestare.
 Raportat si la continutul tezei finale a alin. 2 al art. 256 indice 2 din ordonanta, a carei formulare nu lasa loc de interpretari, Curtea achieseaza opiniei conform careia purtarea unei corespondente cu autoritatea contractanta prin care contestatoarea cere explicatii legate de cerintele din documentatia de atribuire sau solicita eliminarea ori modificarea lor, nu are ca efect prelungirea perioadei legale de formulare a contestatiei impotriva documentatiei sau decalarea datei de la care incepe sa curga aceasta. In aceste conditii, petentii releva cu temei ca, cu atat mai putin se poate trage concluzia ca s-ar prelungi termenul de formulare al contestatiei in cazul in care contestatoarea in discutie nu este nici macar persoana care a solicitat clarificarile, motiv pentru care aceasta nu avea cum sa anticipeze ca vreun participant la procedura va solicita clarificari de la autoritatea contractanta.
Altminteri, daca s-ar admite interpretarea contrara, in sensul ca orice solicitare de clarificari privind documentatia de atribuire duce la prelungirea termenului de atac al documentatiei, s-ar ajunge la eludarea termenului de contestare impus de legiuitor, acesta fiind astfel golit de orice efect.
Instanta apreciaza ca o astfel de solutie, de calculare a termenului de la data publicarii raspunsului la solicitarile de clarificari, ar putea fi, eventual, discutata numai in situatia in care, prin acest raspuns, s-ar fi modificat documentatia de atribuire, intr-o modalitate care ar dezavantaja unul sau altul dintre operatorii economici interesati. Or, nu acesta este cazul in speta, intrucat raspunsurile, care au fost publicate in SEAP la 27.01.2011 si, respectiv, 28.01.2011, au fost in sensul in care autoritatea contractanta a mentinut cerintele initiale.
In concluzie,  solicitarea de eliminare a unei cerinte din documentatia de atribuire publicata in SEAP la care autoritatea contractanta a raspuns negativ nu face ca termenul sa curga de la data raspunsului primit de la autoritate, ci de la publicarea documentatiei in SEAP, aceste statuari fiind cu atat mai valabile in cauza cu cat SC I.C. SRL nici macar nu a adresat vreo notificare autoritatii contractante in acest sens.
Ca atare, in considerarea dispozitiilor art. 256 ind. 2 alin. 2 si a prevederilor art. 137 Cod procedura civila, va fi modificata decizia atacata, in sensul respingerii contestatiei depuse de catre SC I.C. SRL ca fiind tardiv formulata. (Judecator Mirela Budiu)