Contencios Administrativ - Anulare act

Prin cererea inregistrata la aceasta instanta sub nr. 1060/88/21 mai 2009, reclamantii BV s.a. toti prin SINDICATUL INVATAMANT PREUNIVERSITAR, au chemat in judecata pe paratul PRIMARUL COMUNEI CEAMURLIA DE JOS, judet Tulcea, pentru ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea art. 1 si 2 din Dispozitia nr. 170 din 03.04.2009 emisa de parat si suspendarea aplicarii art. 1 si 2 din Dispozitia atacata pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
In motivarea cererii, reclamantii au aratat ca, Dispozitia nr. 170 din 03.04.2009 a fost emisa de Primarul Comunei Ceamurlia de Jos in urma incheierii, de catre Camera de Conturi Tulcea a unui proces-verbal prin care reprezentantii acestei institutii apreciau, fara a lua in considerare dispozitiile Legii nr. 84/1995, cu modificarile ulterioare si H.G.R. nr. 1317/2006, pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a dispozitiilor Legii nr. 193/2006, ca nu au fost respectate dispozitiile legale in momentul acordarii tichetelor cadou personalului din invatamant care isi desfasoara activitatea pe raza comunei.
     Au mai aratat reclamantii ca sistarea acordarii tichetelor-cadou personalului din invatamant pentru anul 2009 se creeaza o situatie discriminatorie fata de salariatii altor unitati de invatamant din judet si din tara care au primit si continua sa primeasca tichete-cadou.
Referitor la recuperarea sumelor reprezentand contravaloarea tichetelor cadou acordate personalului din invatamant in anul 2008, asa cum s-a aratat in procesul verbal de constatare al Camerei de Conturi Tulcea, au aratat reclamantii ca, in mod eronat in acest document se mentioneaza ca acordarea tichetelor -cadou personalului din invatamant nu indeplineste conditiile legale.
Aceasta deoarece, chiar daca intre personalul din invatamant si Primarie nu exista incheiat un contract de munca, potrivit art. 167 alin. 1 din legea nr. 84/1995, cu modificarile si completarile ulterioare, "unitatile de invatamant preuniversitar de stat functioneaza ca unitati finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitatilor administrativ-teritoriale, pe a caror raza isi desfasoara activitatea, de la bugetul de stat si din alte surse potrivit legii". Alin. 2 al articolului precizeaza: "finantarea unitatilor de invatamant preuniversitar de stat cuprinde: finantarea de baza si finantarea complementara", iar alin. 3 dispune ca ... finantarea de baza se asigura prin bugetele locale ale unitatilor administrativ-teritoriale de care apartin unitatile de invatamant, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si din alte venituri ale bugetelor locale.
La alin. 5 al art. 167 se prevede ca "finantarea de baza cuprinde urmatoarele categorii de cheltuieli: cheltuieli de personal; cheltuieli materiale si servicii; cheltuieli cu perfectionarea profesionala cu exceptia cheltuielilor care se suporta de la bugetul de stat. Or, H.G.R. nr. 1317/2006, pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a disp. Legii nr. 193/2006 - Legea privind acordarea tichetelor cadou si a tichetelor de cresa, prevede, la dispozitii finale, pct. 12.2 ca "sumele reprezentand pretul imprimatelor contractate cu unitatea emitenta si primite de catre angajator se suporta de catre angajatori din cheltuieli proprii. In cazul institutiilor publice, aceste sume se suporta de la articolul bugetar "alte cheltuieli materiale". Cu alte cuvinte, pentru unitatea de invatamant preuniversitar de stat aceste sume se suporta de catre bugetul local al unitatii administrativ teritoriale pe raza careia isi desfasoara activitatea,deoarece reprezinta o componenta a finantarii de baza asa  cum precizeaza art. 167, alin. 5 din Legea nr. 84/1995 - Legea invatamantului. In consecinta, nu exista nici un temei pentru a se dispune recuperarea sumelor reprezentand contravaloarea tichetelor cadou acordate personalului din invatamant in anul 2008, deoarece acestea au fost legal acordate.
In ceea ce priveste cel de-al doilea capat de cerere, si anume suspendarea aplicarii art. 1 si 2 din Dispozitia nr. 170 din 3 aprilie 2009 emisa de Primar C.M. pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, reclamantii au aratat ca, in primul rand s-ar crea, astfel un prejudiciu important salariatilor in cauza, care au diverse angajamente financiare deja asumate (imprumuturi, achizitii de bunuri in rate etc.), iar in al doilea rand, acestia nefiind functionari publici, aplicarea art. 2 din dispozitia sus mentionata ar fi in mod evident nelegala deoarece ar contraveni art. 164 din Codul Muncii.
     In cauza a fost administrata proba cu inscrisuri.
Examinand actele si lucrarile dosarului instanta retine urmatoarele:
Reclamantii sunt cadre didactice in cadrul unitatii scolare Ceamurlia de Jos - Judet Tulcea.
In urma unui control efectuat in cadrul Consiliului Local al Comunei Ceamurlia de Jos, judet Tulcea, Camera de Conturi Tulcea a incheiat procesul-verbal de constatare  din 27 februarie 2009, in care s-a consemnat ca in anul 2008, in conformitate cu prevederile art. 1, 2 si 11 din Legea nr. 193/2006, institutia a efectuat in anul 2008, plati pentru achizitionarea de tichete cadou in suma totala de 88.950 lei, tichete din c are 58850 lei au fost distribuite personalului didactic, sumele fiind prevazute in bugetul aprobat pe anul 2008 la Titlul VIII "asistenta sociala" art. 57; 02.04. "tichete cadou acordate pentru cheltuieli sociale, conditii in care au fost incalcate dispozitiile art. 1 din Legea nr. 193/2006 si respectiv art. 2.3 alin. 2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 193/2006, intrucat ordonatorul de credite - Primarul comunei - nu are calitatea de angajator, nu exista relatii de tip angajat - angajator si nu exista contract individual de munca incheiat.
Prin Decizia nr. 4/2009 a Curtii de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi Tulcea, constatand incalcarea prevederilor legale mentionate anterior, a stabilit ca entitatea verificata a fost prejudiciata cu suma de 58850 lei si a dispus ca Primaria Comunei Ceamurlia de Jost sa determine exact intinderea prejudiciului creat prin acordarea in anul 2008, de tichete cadou persoanelor pentru care nu avea calitatea de angajator si sa dispuna masurile cuvenite pentru recuperarea acestuia precum sistarea platii acestora in continuare.
Prin Dispozitia nr. 170 din 3 aprilie 2009 emisa de Primarul Comunei Ceamurlia de Jos s-a dispus la art. 1 sistarea acordarii tichetelor cadou, personalului din invatamant in anul 2009, iar la art. 2 din aceasta dispozitie, recuperarea sumelor reprezentand contravaloarea tichetelor cadou, acordate personalului din invatamant in anul 2008.
Verificand continutul celor doua articole, respectiv 1 si 2 din dispozitia atacata, instanta retine ca sunt nelegale, acestea referindu-se, fara exceptie, la personalul din invatamant care a primit tichete cadou si care nu are calitatea de functionar public.
Or, potrivit art. 164 alin. 1 si 2 din Codul Muncii, nicio retinere din salariu nu poate fi operata, in afara cazurilor si conditiilor prevazute de lege; retinerile cu titlu de daune cauzate angajatorului nu pot fi efectuate decat daca datoria salariatului este scadenta, lichida si exigibila si a fost constatata printr-o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila.
In cauza, contrar dispozitiilor legale aratate, nu s-au intreprins demersurile necesare pentru obtinerea unei hotarari judecatoresti care sa constate creanta, ci s-au emis pentru toti reclamantii -  personal contractual dispozitii de imputare, ce, in conditiile date, sunt nelegale.
In continuare, este de relevat ca art. 1 alin. 1 din Legea nr. 193/2006, stipuleaza ca societatile comerciale , regiile autonome, societatile si companiile nationale, institutiile din sectorul bugetar, unitatile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum si persoanele fizice care incadreaza personal pe baza de contract individual de munca pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou si a tichetelor de casa.
De asemenea, in art. 2.3 din H.G. nr. 1317/2006 pentru aprobarea Normelor M etodologice de aplicare a Legii nr. 193/2006  se prevede ca angajatii persoane fizice care desfasoara o activitate intr-o relatie de angajare, in baza unui raport de munca reglementat de Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificarile si completarile ulterioare, sau de o lege speciala, pot beneficia de tichete cadou acordate de angajatorii lor, numai pentru destinatiile sau evenimentele care se incadreaza in cheltuielile sociale; angajatorii acorda angajatilor proprii tichete cadou, in limita sumei prevazute in bugetul de venituri si cheltuieli aprobat potrivit legii, intr-o pozitie distincta de cheltuieli denumita "Tichete cadou" pentru cheltuieli sociale,  in timp ce conform art. 1.1 din acelasi act normativ fac parte din categoria angajatilor prevazuti la art.1 din Legea nr. 193/2006, institutiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finantele publice si finantele publice locale, indiferent de sistemul de finantare si subordonare, inclusiv cele care se finanteaza integral din venituri proprii.
In unitatile scolare din judetul Tulcea, conform art. 11 alin. 5 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic si art. 56 alin. 1 si 2 din Contractul colectiv de munca la nivel de ramura invatamant preuniversitar contractele individuale de munca ale personalului didactic de predare si instruire practica se incheie intre Inspectoratul Scolar Judetean Tulcea, reprezentat de directorul unitatii de invatamant si salariat, iar pentru personalul auxiliar si personalul nedidactic, se incheie intre unitatea de invatamant cu personalitate juridica, reprezentata de director si salariat.
Chiar daca intre personalul din invatamant si Primaria Stejaru nu exista incheiat un contract individual de munca, potrivit art. 167 alin. 1 din Legea nr. 84/1995, unitatile de invatamant preuniversitar de stat functioneaza ca unitati finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitatilor administrativ-teritoriale, pe a caror raza isi desfasoara activitatea, ce sunt ordonatori de credite.
In consecinta, motivul pentru care Curtea de Conturi a Romaniei a constatat nelegalitatea platii este ca, desi personalul din invatamant este angajat al unei institutii din sectorul bugetar, cu care are incheiat contractul de munca, pentru aceasta categorie nu sunt incidente disp. art. 1 din Legea nr. 193/2006, ce recunoaste dreptul la tichete cadou intrucat nu exista identitate intre angajator si si ordonatorul de credite ce asigura plata salariului, cu alte cuvinte, angajatorul nu este si ordonator de credite.
Intr-un atare caz, devin aplicabile prevederile art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului ce statueaza ca exercitarea drepturilor si libertatilor recunoscute de prezenta conventie trebuie sa fie asigurata fara nicio deosebire bazata, in special, pe sex, rasa, culoare, limba, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine nationala si sociala, apartenenta la o minoritate nationala, avere, nastere sau orice alta situatie.
In ceea ce priveste sfera de aplicare a garantiei instituite de art. 14 din Conventie, ce prevaleaza in raport cu dreptul intern, conform unei jurisprudente constante, regasita si in cauza Moldovan impotriva Romaniei, CEDO a stabilit ca o diferenta de tratament are natura discriminatorie daca nu se bazeaza pe o justificare rezonabila si obiectiva, adica daca nu se urmareste un scop legitim sau daca nu exista un raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit, statele dispunand de o anumita marja de apreciere pentru a determina daca si in ce masura diferentele dintre situatii analoage sunt de natura sa justifice un tratament diferit (cauzele Gaygesuz impotriva Austriei, Frette impotriva Frantei s.a.).
In speta, Legea nr. 193/2006 a reglementat dreptul la tichete cadou pentru toti angajatii cu contract individual de munca ai institutiilor din sectorul bugetar, fara a institui vreo exceptie, insa reclamantii nu pot beneficia de acest drept, in raport cu salariatii din aceeasi categorie, doar pentru ca angajatorul nu asigura si plata, desi regula, in majoritatea situatiilor, este ca plata se realizeaza de catre angajator.
In opinia instantei, doar raportarea la acest criteriu, nu constituie o justificare rezonabila si obiectiva, in sensul practicii CEDO, pentru diferentierea intre aceste categorii de angajati si salariatii institutiilor din sectorul bugetar, ce sunt si ordonatori de credite, neexistand un raport de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit, in conditiile in care situatiile sunt analoage, pentru ca o substituire a unitatii administrativ-teritoriale in ceea ce priveste obligatia de plata a salariului de catre angajator - institutie din sectorul bugetar nu poate fi calificata astfel.
In caz contrar, s-ar ajunge la incalcarea art. 1 din Primul Protocol Aditional la conventie intrucat reclamantii dispuneau de un bun, conform practicii Curtii sau cel putin de o speranta legitima.
Mai mult, nu lipsite de relevanta in acest context sunt si prevederile  art. 36 alin. 6 lit. b) din Legea nr. 215/2001, conform cu care Consiliul Local hotaraste acordarea unor sporuri si facilitati, potrivit legii, personalului sanitar si didactic.
Chiar si numai in aplicarea acestor dispozitii, in conditiile in care s-a decis plata respectivelor tichete cadou, iar  sumele au fost incluse si platite din bugetul local, nu s-a incalcat nicio dispozitie legala care sa atraga nelegalitatea achitarii sumelor.
Avand in vedere argumentele prezentate, instanta urmeaza a admite cererea principala si a se dispune anularea in parte, respectiv art. 1 si 2 din dispozitia atacata.
     Relativ la suspendarea actelor administrative a caror anulare se solicita, se constata ca, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune aceasta masura trebuie indeplinite cumulativ doua cerinte, respectiv paguba iminenta si cazul bine justificat.
In cauza, paguba este iminenta pentru ca s-ar putea trece la recuperarea efectiva a sumelor imputate, in baza dispozitiilor mentionate, conditii in care reclamantii ar suferi un prejudiciu, iar conturarea elementelor de nelegalitate si netemeinicie ale dispozitiilor constituie o situatie ce justifica suspendarea actelor administrative pana la solutionarea irevocabila a dosarului, urmand a se dispune in sensul aratat.
3