Aplicarea procedurii prealabile in cazul contractelor de achizitie publica

Potrivit art.297 din OUG 34/2006 "In masura in care prezenta ordonanta de urgenta nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun".
Faptul ca legea speciala nu contine prevederi privind procedura prealabila nu insemna ca in cazul contractelor de achizitie publica nu se aplica aceasta procedura, ci faptul ca in problema analizata sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun in materie - Legea 554/2004. Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului  Mehedinti, reclamantul SC F.C. SRL a chemat in judecata parata Primaria S, solicitand obligarea la plata sumei de 269.507,28 lei reprezentand penalitati de intarziere aferente creantei in suma de 409.585,55 lei reprezentand contravaloare lucrari executate conform contractului de lucrari incheiat in temeiul OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica.
Prin sentinta nr. 2974 din 03 Noiembrie 2014 pronuntata de Tribunalul Mehedinti - Sectia A II-A Civila, de Contencios Administrativ Si Fiscal, s-a admis actiunea formulata de reclamantul SC  FC  SRL in contradictoriu cu  parata Primaria S.
          A fost obligata parata sa plateasca reclamantei suma de 447253,49 lei.
          A fost obligata parata sa plateasca reclamantei suma de 1764,72 lei reprezentand cheltuieli de judecata.
Impotriva acestei sentinte a declarat apel  reclamanta Primaria S prin Primar criticand-o ca netemeinica si nelegala.
In dezvoltarea  motivelor de apel a aratat  ca solicita casarea sentintei, iar pe fondul cauzei, in principal respingerea actiunii ca fiind neintemeiata, iar in subsidiar, in situatia in care se va considera intemeiata actiunea reclamantei, sa se considere ca fiind datorate fie penalitati in cuantum de 11.921 lei, fie penalitatile in cuantum de 46.676,83 lei, cu obligarea intimatei - reclamante la plata cheltuielilor de judecata, avand in vedere urmatoarele  motive:
In fapt, a precizat ca, au fost chemati in judecata de catre SC FC SRL, pentru a fi obligati la plata sumei de 269.507,28 lei reprezentand penalitati de intarziere aferente creantei in suma de 409.585.55 lei reprezentand contravaloare lucrari executate conform Contractului de lucrari incheiat in temeiul OUG nr. 34/2006 intre Primaria S si SC CS SRL, creanta ce a fost cesionata initial catre SC UEFM si ulterior catre SC FC SRL.
Prin sentinta nr. 2974/2014 a Tribunalului Mehedinti, a fost admisa actiunea formulata de SC FC SRL. a fost obligata Primaria S la plata sumei de 447253,49 lei.
Apelanta a aratat ca in mod neintemeiat, a fost respinsa de catre instanta de fond exceptia inadmisibilitatii actiunii, avand in vedere urmatoarele considerente:
Potrivit prevederilor OUG nr. 34/2006 raportat la prevederile Legii 554/2004 contractele de achizitie publica sunt asimilate actelor administrativ.
Pentru aceste contracte, concilierea prealabila intentarii actiunii, tine loc de procedura prealabila obligatorie.
In speta, a aratat ca, nu au fost notificati de catre parata anterior formularii cererii de chemare in judecata pentru plata penalitatilor, iar reclamanta nu a indeplinit o procedura obligatorie sanctiunea fiind inadmisibilitatea formularii prezentei actiuni.
Potrivit prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, alin. 6, plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.
In acest caz, plangerea trebuie facuta in termenul de 6 luni prevazut la alin. (7),care va incepe sa curga: a) de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui; b) de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului; e)de ia data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Potrivit art. 11 din Legea contenciosului administrativ, cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.
Fata de aceste prevederi, este evident ca reclamanta nu a parcurs procedura prealabila obligatorie in cazul contractelor administrative si este intemeiata exceptia inadmisibilitatii formularii prezentei actiuni raportat la prevederile din Legea 554/2004 mentionate, raportat la prevederile OUG nr. 34/2006.
Aceste aparari formulate sunt sustinute si dintr-un alt punct de vedere: reclamanta isi intemeiaza pretentiile pe prevederile contractului.
La art. 25 din acest contract se prevede ca achizitorul si executantul vor face toate eforturile pentru a solutiona pe cale amiabila, prin tratative directe, orice neintelegere sau disputa care se poate ivi intre ei in cadrul sau in legatura cu indeplinirea contractului.
Astfel, chiar daca nu a avut calitatea de executant in contractul amintit, in ceea ce priveste creanta cesionata catre reclamanta, aceasta a dobandit-o neschimbata, fiind aplicabile intre cesionar si Primaria S, clauzele contractuale din contractul initial, din care a izvorat si creanta ce face obiectul prezentei cauze.
Deci, obligatia de a face eforturi pentru solutionarea pe cale amiabila a neintelegerilor ivite raportat la creantele nascute din contract ii revenea si reclamantei, nu doar in baza prevederilor legii contenciosului administrativ ci si in temeiul prevederilor contractuale.
In cauza de fata opereaza prezumtia ca atata timp cat intimata a ramas in pasivitate, intarzierea in executare nu i-a provocat nici un prejudiciu si a consimtit tacit la prorogarea termenului de executarea.
A mai aratat ca in mod neintemeiat, instanta de fond a admis actiunea reclamantei, inlaturand apararile formulate prin intampinare si ulterior, cu ocazia obiectiunilor formulate la raportul de expertiza,  in acest sens aratand instantei de apel urmatoarele:
Reclamanta pretinde penalitati de intarziere aferente creantei in suma de 409.585,55 lei.
Titlul executoriu pentru aceasta creanta il constituie sentinta nr. 68/03.04.2013 pronuntata de Tribunalul Mehedinti.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs, care a fost solutionat de catre Curtea de Apel Craiova la data de 15.10.2013.
Astfel, sentinta pronuntata de Tribunalul Mehedinti a ramas definitiva si irevocabila la 15.10.2013, dat fiind faptul ca in cauzele de contencios administrativ, recursul suspenda executarea, potrivit prevederilor art. 20 din Legea 554/2004.
Titlul executoriu in baza caruia isi formuleaza pretentiile reclamanta a ramas definitiv si irevocabil la 15.10.2013.
Doar de la aceasta data s-a nascut in patrimoniul reclamantei dreptul de a pretinde executarea acestei creante, si respectiv s-a nascut in patrimoniul paratei obligatia corelativa de a executa aceasta creanta.
A considerat ca nu pot fi pretinse penalitati de intarziere pentru o perioada anterioara nasterii dreptului de a obtine executarea obligatiei principale.
Potrivit principiului accesorium sequitur principalem, dreptul de a pretinde penalitati de intarziere nu s-a putut naste inainte de a se naste dreptul de pretinde executarea obligatiei principale, respectiv inainte de data de 15.10.2013.
Astfel, considera ca in mod neintemeiat se solicita penalitati pentru perioada 20.02.2011-20.02.2014, intrucat  dreptul de a executa creanta principala s-a nascut la 15.10.2013.
In acest sens, a invocat prevederile art. 6 ind. 1 din OUG nr. 121/23.12.2010, operatorii economici pot cesiona drepturile de incasat de la institutii publice aferente bunurilor achizitionate, serviciilor prestate sau lucrarilor executate, prevazute ia art. 6, alin. 1, catre alti operatori economici sau alte institutii de credit, denumite in continuare cesionari.
Cesiunea este valabila numai cu acceptul prealabil exprimat in scris al institutiei publice care datoreaza operatorului economic sumele reprezentand contravaloarea bunurilor achizitionate, serviciilor prestate sau lucrarilor executate.
Astfel, pentru ea dreptul de a executa silit creanta sa se nasca in patrimoniul reclamantei era necesar, fie ca Primaria sa isi fi exprimat in scris, in prealabil, acceptul pentru cesiune, fie ca instanta judecatoreasca sa stabileasca cu putere de lucru judecat faptul ca datoram creanta respectiva catre reclamanta.
Prin obligarea la plata penalitatilor de intarziere in cuantum de 447253,49 lei, instanta de fond a nesocotit prevederile legale invocate mai sus si nu a dat eficienta juridica faptului ca, creanta reclamantei s-a nascut in patrimoniul acesteia dupa ramanerea definitiva si irevocabila a sentintei nr. 68/03.04.2013.
In acest sens, instanta de fond putea avea in vedere varianta calculata de catre expert prin raspunsul la obiectiuni, varianta care calculeaza penalitatile de intarziere doar de la data ramanerii definitive si irevocabile a sentintei Tribunalului Mehedinti cu nr. 68/03.04.2013.
Considera de asemenea, ca in cauza sunt aplicabile si prevederile OG nr. 22/2002 actualizata.
Potrivit art. 1 din Ordonanta nr. 22/2002 actualizata, creantele stabilite  prin titluri executorii in sarcina institutiilor publice se achita din sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva.
La art. 2 si 3 din aceasta ordonanta se prevede obligatia institutiei publice ca in termen de 6 luni sa faca demersurile necesare pentru a-si indeplini obligatia de plata, termen care curge de ia data la care debitorul a primit somatia de plata, comunicata de organul competent de executare, la cererea creditorului si doar in situatia in care institutiile publice nu isi indeplinesc obligatia de plata in termenul prevazut la art. 2, creditorul poate solicita efectuarea executarii silite potrivit Codului de procedura silita.
Astfel se prevede prin aceasta ordonanta un termen de 6 luni in care Primaria urma sa faca demersurile necesare pentru a-si indeplini obligatia de plata.
La data de 17.02.2014 a fost facuta de catre Primaria S prima plata catre reclamanta, inainte de a se fi indeplinit termenul de 6 luni mentionat anterior.
Ulterior au fost facute mai multe plati catre reclamanta, la 18.02.2014, 20.02.2014 si 17.03.2014, fiind achitata pana in prezent suma de 190.000 lei.
Considera ca reclamanta in mod neintemeiat solicita penalitati de intarziere in conditiile in care la data formularii prezentei actiuni nu se implinise nici termenul de 6 luni in care apelanta avea posibilitatea de a face demersuri pentru a indeplini de bunavoie obligatia de plata a debitului principal.
In acest sens, instanta de fond putea avea in vedere penalitatile de intarziere calculate de catre  expert prin raspunsul la obiectivul 3 din raportul de expertiza.
In concluzie, asolicitat admiterea apelului asa cum a fost formulat, in principal respingerea actiunii ca fiind inadmisibila, in subsidiar ca neintemeiata.
Legal citata intimata parata SC FC SRL, nu a formulat intampinare.
Analizand actele si lucrarile dosarului, Curtea retine urmatoarele:
Obiectul prezentei cauze il reprezinta pretentii decurgand din incheierea contractului de lucrari in temeiul OUG 34/2006.
Prin intampinarea formulata in cauza la data de 31.03.2014, parata apelanta a invocat inadmisibilitatea cererii ca urmare a neindeplinirii procedurii prealabile, pentru motivele aratate si in cuprinsul cererii de apel. Intimata-reclamanta a invocat in combaterea acestei exceptii, caracterul derogatoriu al OUG 34/2006 de la prevederile Legii 554/2004, legea speciala neprevazand obligativitatea acestei proceduri.
Sub aspectul exceptiei invocate, Curtea constata ca potrivit art.7 alin.6 din Legea 554/2004 plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale.
Ca urmare insa a eliminarii distinctiei dintre actele juridice civile si actele juridice comerciale precum si a eliminarii din cadrul normativ a reglementarii procedurii concilierii directe prevazute de art.720 indice 1 vechiul Cpc,  dispozitiile art. 7 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 au cazut in desuetudine, astfel ca, in lipsa unor prevederi exprese cuprinse in legi speciale, procedura prealabila in cazul contractelor administrative urmeaza a fi efectuata prin aplicarea corespunzatoare a art. 7 alin. (1), printr-o notificare adresata partii contractante anterior sesizarii instantei, prin care sa se solicite, dupa caz, incheierea contractului, modificarea sau incetarea lui totala sau partiala, executarea unor obligatii contractuale, exprimarea unui punct de vedere asupra interpretarii clauzelor contractuale considerate neclare.  
Un alt aspect care se impune a fi lamurit de Curte, fata de sustinerile celor doua parti, este cel privind aplicarea procedurii prealabile in cazul contractelor de achizitie publica.
Potrivit art.2 alin.1 lit.c din Legea 554/2004 prin act administrativ se intelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ".
Potrivit art.297 din OUG 34/2006 "In masura in care prezenta ordonanta de urgenta nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun".
Pe de alta parte, dispozitiile art.286 si urmatoarele din OUG 34/2006 reglementeaza procedura de judecata in fata instantei, insa plangerea prealabila este o conditie extrinseca cererii de chemare in judecata, prealabila introducerii cererii la instanta, acesta fiind motivul pentru care prevederile legale mentionate nu fac nicio referire la conditia plangerii prealabile.
Faptul ca legea speciala nu contine prevederi in acest sens nu insemna ca in cazul contractelor de achizitie publica nu se aplica procedura prealabila, ci faptul ca in problema analizata sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun in materie - Legea 554/2004.
Astfel, contrar celor retinute de prima instanta in incheierea de sedinta din data de 23.06.2014, Curtea constata ca in cauza era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile de catre reclamanta-intimata, motiv pentru care in temeiul art.480 alin.2 Cpc va admite apelul declarat si va schimba sentinta in sensul respingerii cererii ca inadmisibile.