Domeniu public. Trecerea unui bun din domeniul public in domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale. Interesul public local.
- art.10 din Legea 213/2001;
(CURTEA DE APEL BUCURESTI-SECTIA A VIII A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR. 513/04.02.2013)
Prin sentinta civila nr. 931 din 07.03.2012 pronuntata de Tribunalul Bucuresti – Sectia a IX-a Contencios Administrativ si Fiscal in dosarul nr. 15841/3/2011 a fost admisa actiunea formulata de reclamantul P. J. I. in contradictoriu cu paratul C. L. C. S. si s-a dispus anularea HCL Snagov nr. 66/29.09.2010 emisa de Consiliul Local al Comunei Snagov. Prin aceeasi sentinta a fost respinsa cererea de interventie accesorie paratului, formulata de intervenientul M. N. E.
In motivarea sentintei, tribunalul a retinut urmatoarele:
Prin Hotararea Consiliului Local al Comunei Snagov nr.66/29.09.2010 s-a aprobat, la art.1, diminuarea suprafetei "stufaris", pozitia nr.262 din inventarul bunurilor care apartin domeniului public al com. Snagov cu suprafata de 1.800 mp teren. La art.2 din aceeasi hotarare se aproba trecerea bunului imobil teren de 1.800 mp situat in tarla 10, parcela Hs 122/2, sat C., comuna Snagov, jud. Ilfov in domeniul privat al comunei, la dispozitia Comisiei Locale pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor .
In motivarea actului administrativ de autoritate, in preambulul sau este trecut ca si temei al emiterii sale art.10 alin.2 din Legea nr.213/2001 pentru justificarea legalitatii iar pentru justificarea oportunitatii luarii masurii respective sunt trecute raportul de specialitate al biroului juridic,registrului agricol,cadastru cu nr.11587/2010.
Intr-adevar, conform art.10 din Legea 213/2001 „(1) Dreptul de proprietate publica inceteaza, daca bunul a pierit ori a fost trecut in domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, daca prin Constitutie sau prin lege nu se dispune altfel.
(3) Hotararea de trecere a bunului in domeniul privat poate fi atacata in conditiile art. 8 alin. (2).”
Astfel, din acest text de lege, instanta retine ca exista posibilitatea legala ca un teren din domeniul public al statului sa treaca in domeniul privat al statului, dar aceasta masura, fata de schimbarea regimului juridic, trebuie sa fie justificata pentru motive temeinice.
Astfel, chiar daca parata C. L. C. S. avea competenta materiala de a emite aceasta hotarare de schimbare a regimului juridic al terenului de 1.800 mp, instanta retine din verificarea documentatiei care a stat la baza emiterii hotararii atacate, ca nu este justificata legal luarea acestei masuri.
Din referatul consilierului biroului de cadastru - fila 11, rezulta ca pe raza comunei nu au fost pusi in posesia terenurilor in baza Legii nr.991 toate persoanele indreptatite, unul dintre acestia fiind s intervenientul M. N. E. care a dobandit prin cumparare de la un beneficiar al Legii nr.18/1991, terenul de 1.800 mp, iar acesta a fost pus in posesie in cvartalul 5 parcela 286. Prin adresa OCIPI Ilfov documentatia a fost returnata pe motiv ca locul de punere in posesie este diferit, acesta fiind tarlaua 10,Hs 122/2. Se mai arata ca locul Hs 122/2 face parte din domeniul public ca teren instufizat iar din expertiza geotehnica intocmita la solicitarea domnului M. N. E., rezulta ca acest teren nu este intr-o zona cu stufaris.
Analizand continutul acestui referat, care a primit avizul favorabil de la cele 3 comisii de specialitate din cadrul paratei, instanta retine ca in acest referat nu se indicat care sunt motivele temeinice ale schimbarii destinatiei terenului. Astfel se arata ca exista o sentinta de obligare a paratei sa puna in posesie pe intervenientul M. N. E. cu suprafata de 1800 mp, dar nu se indica cu privire le legalitatea hotararii ca la nivelul com. Snagov nu mai exista teren agricol pus la dispozitia comisiei pentru executarea sentintei-titlu executor. Sub acest aspect nu se face nicio referire la motivele justificate legal care ar justifica schimbarea regimului juridic al terenului proprietate publica. Nefiind indicat daca la acel moment la nivelul comunei exista excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, nu se indica cati beneficiari ai Legii nr.18 au fost pusi in proprietate, cat au ramas de pusi in proprietate, daca mai exista si/sau cate alte titluri executorii exista in sarcina paratei Comisia de aplicare a Legii nr.18, adica nu exista indicate criteriile obiective avute in vedere la emiterea hotararii.
De asemenea, nu exista in dosarul administrativ avut in vedere la emiterea hotararii, nici un punct de vedere al comisiei de aplicare a legii 18/1991 care sa indice imposibilitatea sa de executare a titlului executor invocat in referat si nici modalitatea efectiva de apreciere cu privire la modalitatea de punere in executare a acestui titlu.
Din acest dosar administrativ subsecvent rezulta doar abuzul de putere al paratei in sensul ca la solicitarea expresa a intervenientului, s-a urmarit reconstituirea dreptului sau de proprietate pe un amplasament ales expres de catre acesta, in conditiile in care nu se justifica de autoritatea administrativa daca exista sau nu excedent/deficit de teren in aplicarea Legii nr.18, a acel moment, iar beneficiarii Legii nr.18 nu isi pot alege ei amplasamentul ci se pun in posesie conform regulilor prevazute in Legea nr.18.
Mai mult, din lecturarea studiului geotehnic si hidrogeologic asupra terenului efectuat la solicitarea intervenientului M. N. E., instanta constata ca acest studiu nu a avut ca scop determinarea calitatii terenului ci a fost realizat pentru determinarea capacitatii terenului de a fi construibil. Ori, atata timp cat expertiza nu a avut scopul determinarii calitatii terenului de a fi instufizat sau teren agricol.
Pe de alta parte, in mod corect reclamantul invoca ca la momentul emiterii hotararii atacate, parata avea la dispozitia Comisiei de aplicare a Legii nr. 18/1991 o suprafata de 62,74 ha prin diminuarea izlazului comunal, teren trecut in domeniului privat al localitatii prin Ordinul nr.67/2008 a Prefectului Ilfov - fila 77. De asemenea, ulterior actului atacat, reclamanta a facut dovada ca parata detinea teren excedentar care putea si trebuia folosit pentru punerea in aplicare a legii 18/1991, prin depunerea hotararii 58/6.12.2010 prin care s-a acordat 16 ha in baza legii 18.
Deoarece in actele subsecvente si anterioare emiterii hotararii rezulta ca exista excedent teren agricol in comuna pentru aplicarea Legii nr.18/1991, instanta retine ca aceasta hotarare atacata a fost emisa cu exces de putere. Astfel, oportunitatea actelor administrative emise de autoritatile publice locale, marja de apreciere a acestor organisme, trebuie sa se circumscrie limitelor si scopului Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala si, evident, Constitutiei.
Avand in vedere ca trecerea din domeniul public in domeniul privat al localitatii se poate realiza doar in baza unor motive temeinice, ca in documentatia care a stat la baza emiterii actului nu rezulta aceste motive temeinice prin indicarea daca la acel moment la nivelul comunei exista excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, nu se indica cati beneficiari ai Legii nr.18 au fost pusi in proprietate, cat au ramas de pusi in proprietate, daca mai exista si/sau cate alte titluri executorii exista in sarcina paratei Comisia de aplicare a Legii nr.18, adica nu exista indicate criteriile obiective de individualizare a acestui teren si justificarea oportunitatii alegerii acestui teren, nefiind o solicitarea a comisiei beneficiare a actului atacat cu privire la imposibilitatea sa de executare a titlului invocat in referat, nu exista un act subsecvent emis la solicitarea paratei si in scopul declarat al hotararii adica de determinare a calitatii terenului daca este teren agricol/teren instufizat, motiv pentru care in baza art.1,18 din Legea nr.554/2004 coroborat cu art.10 din Legea nr. 213/2001 tribunalul a admis actiunea si a anulat Hotararea Consiliului Local al Comunei Snagov nr. 66/29.09.2010 ca nelegala.
Pentru aceleasi motive expuse pentru cererea principala, in anularea hotararii atacate, tribunalul a respins si cererea de interventie accesorie formulata de M. N. E. in sustinerea hotararii atacate, in baza art. 49-60 Cod procedura civila.
Impotriva acestei sentinte au fost formulate recursuri de catre paratul Consiliul Local Snagov si intervenientul M. N. E.
Prin recursul formulat de paratul C. L. S. s-a invocat motivele de recurs prevazute de art. 304 pct. 4, 8 si 9 din Codul de procedura civila.
Recurentul-parat sustine ca in mod netemeinic si nelegal judecatorul fondului si-a depasit atributiile analizand circumstantele cauzei cu privire la oportunitatea adoptarii unei astfel de hotarari de catre Consiliul Local al Comunei Snagov.
In lumina art. 123 alin. 5 din Constitutia Romaniei, Prefectul poate ataca in fata instantei de contencios - administrativ un act al Consiliului Judetean, al Consiliului Local sau al Primarului in cazul in care considera actul ilegal.
In considerarea acestor prevederi constitutionale prin Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 115 alin.7, s-a prevazut ca hotararea Consiliului Local este supusa controlului de legalitate al Prefectului, in conditiile legii, care ii reglementeaza activitatea. Activitatea Prefectului este reglementata de Legea nr. 340/2004 care in cuprinsul art. 24 prevede atributiile acestuia. In acest sens, potrivit art. 3 din Legea nr.554/2004, modificata si completata, Prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile publice locale, daca le considera nelegale.
Asadar, tutela administrativa exercitata de Prefect se circumscrie exclusiv motivelor de nelegalitate a actelor administrative emise de autoritatile publice locale, fara a fi cenzurabila in ceea ce priveste oportunitatea emiterii actelor respective.
In considerentele sentintei atacate prima instanta a retinut in mod eronat ca din verificarea documentatiei care a stat la baza emiterii hotararii atacate ca nu este justificata legal luarea acestei masuri (fila 4), analizand astfel cauza in ceea ce priveste oportunitatea adoptarii unei astfel de hotarari ci nicidecum cu privire la legalitatea actului administrativ, asa cum impune textul Legii Contenciosului Administrativ, 554/2004, modificata.
Prefectul judetului, ca reprezentant al Guvernului in teritoriu, vegheaza ca activitatea consiliilor locale sa se desfasoare in conformitate cu prevederile legii, iar intre prefect si consiliul local nu exista raporturi de subordonare, astfel ca acesta nu poate exercita actiune in justitie decat pentru motive de nelegalitate a actului.
Recurentul-parat considera ca din motivarea actiunii se constata ca Prefectul nu a invocat niciun motiv de nelegalitate a hotararii nr. 66/2010 si numai motive de oportunitate, iar aceste motivari au fost retinute si de judecatorul fondului. Reclamantul nu a invocat in actiune niciun text de lege pe care l-ar fi incalcat la adoptarea hotararii. La motivarea in drept a actiunii s-au aratat temeiurile legale care confera Prefectului drepturile de a ataca in justitie hotararile Consiliului Local, Legea nr.554/2004 si Legea nr.340/2004.
Ori, examenul de legalitate implica in mod necesar indicarea textului de lege nesocotit la adoptarea actului administrativ.
Arata ca potrivit art. 121 din Legea nr.215/200, art. 10 alin. (2) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica, trecerea din domeniul public in domeniul privat al unitatii administrativ - teritoriale se face prin hotarare a consiliului local iar in cauza s-a respectat procedura legala .
De asemenea, terenul poate forma obiectul proprietatii private, cu precizarea ca prin actiune nu se arata ca acest teren nu ar putea forma obiectul proprietatii private, ci numai se pune in discutie necesitatea si oportunitatea masurii. De altfel, prin Hotararea Consiliului Local Snagov nr. 66/2010 s-a aprobat diminuarea suprafetei stufaris din Inventarul bunurilor care apartin domeniului public al comunei Snagov, inscris in Hotararea de Guvern nr. 930/2002, urmand ca in acest sens sa fie modificata Hotararea Guvernului Romaniei.
Imprejurarea ca ar exista teren la dispozitia comisie este nerelevanta sub aspectul obiectului cauzei. Punerea in posesie este potrivit Legii nr.18/1991 atributul exclusiv al comisiei locale de fond funciar. Din referatul 11587/28.07.2010 rezulta ca pe raza comunei Snagov au fost puse in posesie initial persoanele indreptatite cu o reducere de 12 %. Apoi, in baza Legii nr.247/2005 s-a reconstituit dreptul de proprietate si pentru diferenta de 12 % , urmand ca persoanele respective sa fie puse in posesie si pentru diferenta respectiva .
Punerea in posesie pentru cetateanul M. N. E. s-a efectuat pentru un teren care aparea in documentatii ca fiind in cvartal 5, parcela 286, insa OCPI Ilfov a returnat documentatia pe motiv ca terenul pentru care s-a efectuat punerea in posesie este situat in tarlaua 10, Hs 122/2, care apartine domeniului public.
In consecinta, trecerea in domeniul privat s-a justificat pentru a respecta punerea in posesie. Precizeaza ca pe terenul respectiv nu se afla intr-o zona de stufaris, potrivit expertizei geotehnice.
Pentru motivele de mai sus, recurentul-parat C. L. S. solicita admiterea recursului si respingerea actiunii formulata de P. J. I.
Prin recursul formulat de intervenientul M. N. E. s-a solicitat modificarea, in tot, a sentintei recurate, in sensul respingerii actiunii.
In cuprinsul recursului, recurentul-interveneient arata ca prin actiunea principala, reclamantul P. J. I. a solicitat anularea Hotararii Consiliului Local Snagov nr.66/29.09.2010 „ca nelegala", fara a indica, in cuprinsul actiunii sale, vreun motiv de nelegalitate a acestei Hotarari si fara a preciza vreun text de lege a carui pretinsa incalcare la data adoptarii Hotararii nr.66/29.09.2010 ar atrage nelegalitatea acesteia.
Toate argumentele prezentate de catre reclamant in cuprinsul actiunii principale vizeaza o eventuala lipsa de oportunitate a hotararii atacate, insa oportunitatea unei Hotarari a unui Consiliu Local nu poate face obiectul unui control de legalitate al Prefectului, care se rezuma strict la verificarea respectarii prevederilor legale la momentul adoptarii Hotararii atacate.
La adoptarea Hotararii atacate au fost respectate toate prevederile legale, trecerea terenului in cauza din domeniul public in domeniul privat al Comunei Snagov realizandu-se, potrivit normelor legale in vigoare, prin Hotararea Consiliului Local al Comunei Snagov adoptata in conditiile legii si avand la baza documentele necesare pentru justificarea masurii adoptate.
Motivarea instantei de fond intemeiata pe pretinsa existenta de teren la dispozitia Comisiei Locale de fond funciar la momentul adoptarii hotararii atacate vine in contradictie flagranta cu solutia sa de respingere a solicitarii subsemnatului-intervenient privind emiterea unei Adrese catre aceasta Comisie pentru a se comunica suprafata de teren pe care o avea la dispozitie la acel moment.
Trecand peste gresita consemnare a solicitarii interveneientului, in sensul ca data de referinta invocata in cerere nu era data punerii sale in posesie, ci data emiterii hotararii atacate, este evident ca o asemenea adresa era absolut utila in solutionarea cauzei, mai ales in conditiile in care chiar instanta de fond a invocat, drept concluzie a unui rationament discutabil, ca respectiva Comisie de fond funciar ar fi avut teren la dispozitie la data emiterii hotararii.
Ceea ce este complet inexact, mai ales in conditiile in care Hotararea nr. 58/06.12.2010, invocata de catre reclamanta in dovedirea pretinsei existente de teren la dispozitia Comisiei, nu numai ca este ulterioara datei emiterii Hotararii (29.09.2010), insa, mai mult, nu face vorbire despre o suprafata de 16,5 ha astfel cum indica reclamanta, ci de doar 0,5521 ha si care, mai mult, fusese deja anterior atribuita, prin proces-verbal de punere in posesie, Parohiei Vladiceasca.
Respingerea cererii intervenientului de emitere a acestei Adrese catre Comisia Locala de fond funciar urmata de aprecierea total neintemeiata, pe baza unui rationament discutabil, a existentei de teren la dispozitia Comisiei la data emiterii Hotararii atacate a condus, cel putin sub acest aspect, la pronuntarea unei hotarari evident nelegale si netemeinice.
Tot fara nici un fel de suport este si afirmatia instantei de fond, cuprinsa in considerentele sentintei civile recurate, conform careia reconstituirea dreptului de proprietate pe amplasamentul in cauza s-a realizat la solicitarea expresa a intervenientului. In realitate, suprafata respectiva a fost identificata ca fiind libera, respectiv neatribuita, iar el a fost de acord cu punerea in posesie asupra acesteia. La momentul respectiv, cu totii cunosteau faptul ca amplasamentul cadastral al respectivei suprafete de teren este cu totul altul decat cel indicat in hotararea atacata in prezenta cauza. Abia dupa restituirea documentatiei de catre OCPI a aflat amplasamentul cadastral corect si faptul ca respectiva suprafata de teren se afla in proprietate publica.
Faptul ca in cuprinsul Referatului nu sunt indicate toate motivele pe care instanta de fond le considera, in opinia sa, necesare pentru a justifica trecerea unui teren din proprietate publica in proprietate privata nu inseamna nicidecum ca respectiva hotarare de trecere a terenului din proprietate publica in proprietate privata este rezultatul unui abuz de putere, astfel cum in mod totalmente neintemeiat, nejustificat si nelegal retine instanta de fond in considerentele sentintei civile recurate.
Esential este faptul ca toate documentele cerute de lege pentru derularea procedurii de trecere a suprafetei de teren din proprietate publica in proprietate privata exista, iar procedura in sine a fost respectata intocmai.
Prin intampinarea depusa de intimatul-reclamant P. J. I. s-a solicitat respingerea recursurilor, ca neintemeiate.
Analizand actele si lucrarile dosarului, sentinta recurata, atat prin prisma motivelor de recurs invocate cat si in limitele prevazute de art. 3041 Cod procedura civila, Curtea retine ca recursurile sunt nefondate pentru urmatoarele considerente:
Cu privire la critica formulata atat de recurentul-parat C. L. S. cat si de recurentul-intervenient M. N. E., referitoare la faptul ca intimatul-reclamant P. J. I. nu putea solicita anularea hotararii Consiliul Local Snagov nr. 66/29.09.2010, decat pentru motive de nelegalitate, nu si pentru motive de oportunitate, Curtea retine urmatoarele:
Motivul invocat de P. J. I. in cuprinsul cererii de chemare in judecata il reprezinta faptul ca prin hotararea contestata Consiliul Local Snagov a aprobat trecerea din domeniul public al comunei in domeniul privat al acesteia, in vederea punerii in posesie a intervenientului M. N. E., desi in domeniul privat al comunei se aflau astfel de terenuri pe care Consiliul local le putea atribui intervenientului, fara a fi necesara diminuarea domeniului public al comunei.
Instanta de fond a retinut ca, desi, in baza art. 10 alin. 2 din Legea nr.213/1998, Consiliul Local avea competenta de a dispune trecerea unui bun din domeniul public in domeniul privat al comunei, masura trebuia justificata de catre parat, neputand fi abuziva.
Curtea retine ca aprecierea instantei de fond este intemeiata, intrucat art. 10 alin. 2 din Legea nr.213/2008 nu confera o putere discretionara absoluta Consiliul Local Snagov de a aprecia asupra necesitatii trecerii unui bun din domeniul public in domeniul privat al comunei.
Dimpotriva, paratul trebuia sa justifice ca masura dispusa corespunde scopului pentru care legiuitorul i-a conferit aceasta competenta, si anume realizarea interesului public local, astfel ca paratul trebuia sa justifice interesul public local care a impus trecerea terenului respectiv din domeniul public in domeniul privat al comunei.
In conditiile in care, masura dispusa prin hotararea contestata nu era justificata de un interes public local, Curtea retine ca masura era abuziva, aspect ce face parte din conceptul de legalitatea a actului administrativ, si care poate fi supus cenzurii instantei de contencios administrativ, inclusiv de catre prefect, in baza tutelei administrative reglementata de art. 3 alin. 1 din Legea nr.554/2004.
In ceea ce priveste sustinerea recurentului-parat potrivit careia trecerea in domeniul privat a fost justificata pentru a respecta punerea in posesie a intervenientului M. N. E., Curtea retine ca aceasta justificarea era in masura sa asigure realizarea interesului public local, doar in conditiile in care paratul facea o analiza temeinica a situatiei, fiind corecte sustinerile instantei de fond, referitoare la faptul ca paratul nu a indicat daca la acel moment la nivelul comunei exista excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, cati beneficiari ai Legii 18/1991 au fost pusi in proprietate, cati au ramas de pusi in proprietate, daca mai exista si/sau cate alte titluri executorii exista in sarcina Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991.
Prin urmare, paratul trebuia sa dovedeasca nu numai ca la dispozitia Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991 nu se afla teren proprietate privata a comunei care sa fie atribuit intervenientului, ci si daca mai existau alte persoane carora trebuia sa le fie atribuit teren in aplicarea Legii nr.18/1991, care era necesarul de teren si criteriile stabilite pentru departajarea acestor persoane, altfel masura apare ca fiind discriminatorie si luata, in principal, pentru satisfacerea interesului privat al intervenientului, cu nesocotirea interesului public al comunei si al celorlalte persoane indreptatite la atribuirea de terenuri in baza Legii nr.18/1991.
Legat de aspectul existentei de teren, la momentul emiterii hotararii contestate, la dispozitia Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991, Curtea retine ca instanta de fond a retinut corect, ca in inscrisul de la fila 77, se face referire la o suprafata de 62,74 ha teren arabil, stabilita prin ordinul Prefectului Judetului Ilfov nr. 67/01.02.2008. Prin urmare, anterior emiterii hotararii contestate exista teren excedentar. Un astfel de teren exista si dupa emiterea hotararii contestate, dovada fiind emiterea hotararii 58/06.12.2010 din care rezulta ca 16 ha urmau sa fie atribuiti pentru realizarea unui Complex Balnear si de agrement in statiunea Snagov.
Fata de cele de mai sus, Curtea retine ca rationamentul instantei de fond este corect, intrucat, in conditiile in care, la putin timp dupa emiterea hotararii contestate in cauza de fata, Comisia Locala face demersuri pentru atribuirea unei suprafete de 16 ha in vederea realizarii unei investitii pe acel teren, este evident ca la data emiterii hotararii contestate avea teren disponibil pe care il putea atribui persoanelor indreptatite potrivit Legii 18/1991.
Aceste concluzii nu sunt contrazise nici de inscrisurile depuse in recurs, din care rezulta ca prin hotararea nr.1/11.01.2011 (ulterioara hotararii contestate in cauza de fata), s-a dispus diminuarea izlazului comunal cu 15 ha pentru realizarea proiectului Complex Balnear si de agrement in statiunea Snagov, ceea ce confirma faptul ca anterior acestei hotarari, paratul avea teren disponibil pe care il putea atribui persoanelor indreptatite potrivit Legii 18/1991.
Avand in vedere considerentele anterior expuse, Curtea, in temeiul art. 312 alin. 1 din Codul de procedura civila, va respinge recursurile declarate de paratul Consiliul Local Snagov si intervenientul M. N. E., ca nefondate.