Anulare partiala a actelor emise de o autoritate publica. Suspendare executare act administrativ. Conditii de admisibilitate.

                                                          Art.14, art.15 - Legea nr.554/2004 Prin hotararea declinatorie de competenta - sentinta civila nr.121/CA din 31.03.2010 a Curtii de Apel Constanta, a fost investit Tribunalul Constanta - Sectia comerciala, contencios administrativ si fiscal, cu solutionarea actiunii in contencios administrativ dedusa judecatii de coreclamantii Municipiul Mangalia, Primarul Municipiului Mangalia si Primaria Municipiului Mangalia. Pretentiile reclamantilor au fost indreptate in contra paratilor - Curtea de Conturi a Romaniei si Camera de Conturi a Judetului Constanta.
Obiectul actiunii dedusa judecatii il constituie anularea partiala  actelor emise de parate, respectiv: procesului verbal din 29.10.20009 pct.1-5, a Deciziei nr.35/24.11.2009 pct.1-2 si a Incheierii nr.VI.44 /24.02.2010, pct.1-2.
Pana la solutionarea definitiva si irevocabila a contestatiei ce face obiectul prezentei cauze se solicita, in temeiul art.15 din Legea nr.554/2004, suspendarea executarii actelor administrative sus-mentionate.
In motivarea demersului judiciar, reclamantii au aratat ca in urma actiunii de audit financiar asupra contului de executie pe anul 2008 a fost dresat procesul verbal din 29.10.2009, act de control prin care au fost stabilite anumite obligatii de plata si in baza caruia Camera de Conturi Constanta a emis Decizia nr.35/24.11.2009.
 Prin Decizia nr.35/24.11.2009  s-au dispus masuri pentru "recuperarea platilor nelegale in suma de 838.806 lei reprezentand sporuri si alte drepturi acordate presupus nelegal in baza contractului colectiv de munca si, totodata, s-a dispus recuperarea contravalorii tichetelor cadou acordate cadrelor didactice, in valoare totala de 627.630 lei (pct.2.)
Cu privire la sporurile acordate, s-a mentionat ca acestea se refera la sporul pentru fidelitate si loialitate fata de institutie, in procent de 5-15% calculat la salariul de baza, sporul de tinuta decenta de 1.000 lei, indemnizatia de hrana de 10 lei/zi si ajutor de sarbatori (paste si craciun).
Sustin reclamantii ca masurile dispuse prin actele administrative contestate, cu privire la recuperarea platilor reprezentand sporuri si alte drepturi acordate salariatilor Primariei Municipiului Mangalia, sunt nelegale si netemeinice, de vreme ce:
Exista temeiul legal al conferirii drepturilor suplimentare personalului din institutiile bugetare ( contrar sustinerilor coparatelor ), acesta fiind reprezentat de insusi contractul colectiv de munca negociat, legal incheiat si inregistrat, ca lege a partilor.
Este apanajul exclusiv al conducerii institutiei bugetare ca in limita fondurilor disponibile sa negocieze cu reprezentantii personalului institutiei acordarea, prin contract/ acord colectiv de munca si a altor drepturi de natura salariala decat cele care le revin in conditiile legii, cu atat mai mult cu cat acestea realizeaza si venituri proprii.
Contractul colectiv de munca in baza caruia au fost acordate, in deplin acord cu legea, drepturile negociate - a fost aprobat prin HCJ Constanta nr.281/2007 modificat prin HCJ nr.43/2008, acte normative comunicate Prefectului judetului Constanta si apreciate de reprezentantul Guvernului in teritoriu ca fiind legale.
Drepturile negociate si inscrise in Contractul colectiv de munca aprobat prin HCL Mangalia nr.32/27.02.2007 nu exced reglementarilor legale in vigoare intrucat nu sunt interzise de acestea, iar acordarea lor s-a facut cu respectarea si aplicarea intocmai a legii:
- nu au fost incalcate prevederile art.12 din legea nr.130/1996, intrucat nu s-au stabilit alte valori ale drepturilor salariale deja reglementate prin lege;
- salariile nu au fost negociate prin contractul colectiv de munca;
- sporurile aferente salariilor de baza au fost negociate in temeiul art.72 coroborat cu art.117 din Legea privind statutul functionarilor publici si ale art.29,39 si urm. din Legea nr.53/2003 privind Codul muncii;
- s-au respectat si prevederile HG.nr.833/2007, intrucat toate drepturile negociate se incadreaza, din punct de vedere al reglementarii si posibilitatii de acordare in continutul Legii statutului functionarilor publici si ale Codului muncii.
In egala masura, drepturile banesti acordate sub forma tichetelor, cadrelor didactice din invatamant, din Mangalia, au fost acordate conform HCL Mangalia nr.124/30.09.2008, hotarare in vigoare ce continua sa-si produca efectele cata vreme nu a fost anulata de o instanta de judecata.
        Prin hotararea pronuntata la 1.07.2010 Tribunalul Constanta a admis exceptia inadmisibilitatii cererii de suspendare a executarii procesului verbal din 29.10.2009 respingand aceasta cerere in consecinta, a respins exceptia inadmisibilitatii cererii de suspendare a executarii incheierii VI/44/24.02.2009 si a respins ca nefondata cererea de suspendare a executarii deciziei nr.35/2009 si incheierii VI/44/2010 ca nefondata.
Pentru a dispune astfel a retinut Tribunalul Constanta urmatoarele:
Decizia nr.35/2009 emisa de Directorul Camerei de Conturi Constanta, cat si incheierea nr.VI.44/24.02.2010 emisa de Curtea de Conturi a Romaniei sunt acte administrative, in acceptiunea Legii nr.554/2004.
Procesul verbal in care s-a consemnat "opinia de audit" nu contine nici o masura care sa poata fi pusa in executare, nu reprezinta un act administrativ unilateral, in acceptiunea art.2 lit."c" din Legea nr.554/2004, ci constituie un act preparator care a stat la baza emiterii actului administrativ - Decizia nr.36/2009.
Caracterul de exceptie al masurii suspendarii  nu exclude  ca in cazurile si conditiile expres prevazute de lege, aceasta sa fie dispusa, in raport cu ansamblul circumstantelor si intereselor prezentate, tocmai pentru realizarea protectiei jurisdictionale in materie administrativa.
In situatia de speta, existenta cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ nu poate fi retinuta, nerezultand o indoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura actul administrativ.
Aducerea la indeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr.35/2009 reprezinta o obligatie legala ce revine conducerii entitatii auditate, iar neconformarea angajeaza raspunderea, in  conditiile art.62 lit."b" din Legea nr.94/1992.
Conditia privind prevenirea unei "pagube iminente" nu este indeplinita in cauza.
Prin Decizia nr.35/2009 s-a dispus luarea masurilor legale pentru recuperarea unor plati apreciate ca fiind nelegale, reprezentand sporuri si alte drepturi acordate salariatilor Primariei Municipiului Mangalia si personalului din invatamant, pentru care reclamanta nu are conditia de angajator.
Ca atare, executarea actului administrativ nu implica, prin ea insasi o paguba iminenta, cu consecinte directe si imediate asupra salariatilor si a institutiei, consecinte care s-ar produce eventual doar dupa ce ordonatorul de credite al institutiei auditate ar finaliza aducerea la indeplinire a masurilor si ar emite deciziile pentru recuperarea prejudiciilor sau ar initia actiuni in justitie pentru angajarea raspunderii patrimoniale.
O paguba patrimoniala suferita de o autoritate nu echivaleaza cu acceptiunea data de art.15 din Legea nr.554/2004, conceptului de "paguba iminenta" care are in vedere nu sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci cel de perturbare previzibila a functionarii unei autoritati sau serviciu public.
Impotriva acestei hotarari in termen legal au declarat recurs Municipiul Mangalia si Primaria Municipiului Mangalia criticand-o sub aspectele:
S-au  invocat prevederile art.14 alin.3 din legea nr.5554/2004, in cauza fiind vorba despre un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ;
In ce priveste critica privind  indeplinirea conditiei  prevenirii producerii unei pagube iminente s-au aratat  urmatoarele :
           Executarea platii sumelor contestate de catre recurenti au un impact grav asupra resurselor bugetare cu consecinta imposibilitatii executarii in continuare a obligatiilor fiscale si contractuale asumate, in principal in ceea ce priveste plata drepturilor angajatilor, in prezent bugetul local neavand previzionata plata unei asemenea sume;
Neplata in continuare a drepturilor de natura salariala sau sociala in beneficiul angajatilor recurentilor este de natura a determina denuntarea contractelor individuale de munca si a rapoartelor de serviciu incheiate cu acestia, la initiativa angajatilor, determinand astfel blocarea activitatii administratiei publice locale.
Cu privire la cazul bine justificat, care se traduce ca si pipaire a fondului dreptului, se solicita instantei a se constata ca nelegalitatea masurilor dispuse prin decizia contestata este una evidenta.
Toate sumele retinute de catre Curtea de Conturi ca fiind nelegal platite au fost acordate in anul 2008, in conformitate cu prevederile Contractului Colectiv de Munca aprobat prin Hotararea Consiliului Local al Municipiului Mangalia nr.32/27.02.2007, act normativ ce a fost supus controlului legalitatii intrucat a fost contestat de Prefectul Judetului Constanta in cadrul tutelei administrative, in acest sens pronuntandu-se si Tribunalul Constanta prin sentinta civila nr.135/22.01.2008 in dosarul nr.6425/118/2007, retinandu-se in esenta ca actul administrativ supus cenzurii contenciosului administrativ a fost adoptat conform atributiilor si a competentei reglementate prin legea nr.215/2001, autoritatea locala luand act de conventia partilor (angajator si reprezentantul salariatilor), intemeiata pe dispozitiile salariale ce vizeaza raporturile de serviciu si de munca ( Legea nr.130/1996, Legea nr.188/1999, Legea nr.53/2003); acordul/CCM la nivel de unitate are un caracter perfect legal, reprezentand actul de vointa al partilor, care nu incalca prevederile legale in materia, asa cum gresit se sustine in decizia contestata; prin Contractul colectiv de munca s-au negociat clauze referitoare la drepturi ce pot fi acordate potrivit reglementarilor legale in vigoare ; nu au fost incalcate prevederile art.12 din Legea nr.130/1996 intrucat prin acest document nu s-au stabilit alte valori ale drepturilor salariale deja reglementate prin lege.
Astfel, prin CCM nivelul legal al salariilor de baza ale functionarilor publici si ale personalului contractual nu au fost negociate. Acestea au fost si sunt la nivelul reglementarilor legale in vigoare, respectiv la nivelul reglementat prin OG nr.6/2007 si OG nr.10/2008 pentru anul 2008; salariile nu au fost negociate prin contractului colectiv de munca; sporurile aferente salariilor de baza au fost negociate in temeiul art.72 coroborat cu art.117 din legea privind Statutul functionarilor publici si ale art.20 si urmatoarele si 39 si urmatoarele din Legea nr.53/2003 privind Codul muncii; au fost respectate prevederile art.1 si art.8 din Legea nr.130/1006 intrucat toate drepturile si sporurile negociate se incadreaza in limitele si conditiile prevazute de statutul functionarilor publici si ale Codului muncii ; s-au respectat si prevederile art.25 din HG nr.833/2007 intrucat toate  drepturile negociate se incadreaza, din punct de vedere al reglementarii si posibilitatii de acordare, in continutul legii Statutului functionarilor publici si ale Codului muncii;
- de asemenea, prevederile art.3 alin.2 din Codului Colectiv de Munca Unic la nivel national pe anul 2007-2010 au fost respectate intrucat salariile de baza nu au fost negociate, iar pentru celelalte sporuri legislatia in materie, respectiv Statutul functionarilor publici si Codul muncii, prevede posibilitatea acordarii lor. Limitele acestora nu au fost stabilite cu incalcarea prevederilor legale in vigoare. Trebuie mentionat ca, prevederile Contractului colectiv de munca unic la nivel national pentru anii 2007-2010 este subsecvent Contractului colectiv de munca incheiat la nivelul Municipiului Mangalia si se aplica in ipoteza in care nu exista contract colectiv de munca la nivelul de institutie publica. Are prioritate Contractul  colectiv de munca de la nivelul Municipiului Mangalia potrivit Legii nr.168/1999 modificata si completata;
Intimata Curtea de Conturi a formulat intampinare solicitand respingerea recursului ca nefondat.
Instanta a fost investita cu o cerere de suspendare a efectelor unor acte administrative considerate nelegale si vatamatoare, cerere intemeiata pe situatia prevazuta de art.15 din legea nr.544/2004, in care persoana vatamata a sesizat instanta de judecata cu anularea actelor  administrative vatamatoare.
Textul de lege pe care reclamanta si-a intemeiat cererea instituie cerinta indeplinirii a doua conditii, considerate cumulative pentru a putea fi dispusa suspendarea  efectelor actelor administrative, anume: existenta unui caz bine justificat si prevenirea producerii unei pagube iminente, imposibil de reparat ulterior.
Instituirea celor doua conditii, necesitatea intrunirii lor cumulativ are rolul de a limita eventualele abuzuri in valorificarea dreptului de a solicita suspendarea efectelor unui act administrativ ( care se bucura de prezumtia de legalitate) de catre persoanele ce se pretind vatamate de efectele acestui act.
Doctrina dar si practica judecatoreasca au fost unanime in a recunoaste ca elementele de catre dispune judecatorul investit cu o astfel de cerere, cu ajutorul carora apreciaza existentei unui caz bine justificat sunt date de ansamblul circumstantelor concrete ale cauzei, conturate de situatie de fapt dar si de cea de drept, singurele ce pot induce o indoiala puternica si evidenta asupra legalitatii actului administrativ emis.
Pentru a putea decela insa acele elemente de natura a induce concluzia unei indoieli puternice, judecatorul investit cu o cerere de suspendare are la indemana doar posibilitatea de a efectua o cercetare sumara a aparentei drepturile pretinse de catre reclamantul vatamat ca fiind incalcate, intrucat in cadrul procedurii de judecata presupusa de o astfel de cerere nu poate fi antamat fondul neintelegerilor partilor.
In cauza, judicios judecatorul fondului a retinut ca, criticile de nelegalitate ale actelor, emise in speta, invocate de catre reclamanti ca fiind de natura sa  induca o indoiala puternica si evidenta asupra legalitatii actelor, critici reluate in motivele de recurs (referitoare la legalitatea contractului colectiv de munca, aprobarea acestuia prin HCL- supusa cenzurii Prefectului Constanta, negocierea si acordarea  sporurilor salariale in conformitate si cu respectarea  dispozitiilor Legii nr.130/1996, Legii privind Statutul Functionarilor Publici, Legii nr.53/2003 privind Codul muncii, a HG nr.833/2007, reprezinta aspecte de fond a caror cercetare nu se poate face in prezenta cauza ce are ca obiect suspendarea exercitarii actelor administrative, aceste aspecte  putand fi eventual valorificate in pricina de fond a partilor ce vizeaza anularea acestor acte administrative.
In ceea ce priveste critica privind indeplinirea cerintei privind dispunerea suspendarii pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, se retine de catre instanta de recurs ca nici aceasta critica nu este intemeiata.
Aceasta pentru ca pe de o parte, legiuitorul a instituit cumulativ aceasta conditie, cu cea referitoare la existenta unui caz bine justificat, caz pe care instanta de recurs a retinut  ca nu a fost dovedit in speta.
Pe de alta parte, se retine ca dispozitiile Legii nr.554/2004 vorbesc despre faptul ca se impune  masura suspendarii executarii efectelor unui act administrativ atunci cand se previne producerea unei pagube iminente si care ulterior nu mai poate fi reparata.
Ori, asa cum corect a retinut si prima instanta, fata de obiectul si dispozitiile actelor administrative a caror suspendare se cere, nu se poate vorbi despre imposibilitatea repararii ulterioare a consecintelor ivite ca urmare a aducerii la indeplinire a masurilor impuse de Curtea de Conturi.
Referitor la criticile  de recurs privind indeplinirea conditiei privind prevenirea producerii unei pagube iminente, in considerarea invocarii unui interes public major prevazut de art. 14 alin.3 din legea nr.554/2004 se retine de catre instanta de recurs ca nici aceasta nu este intemeiata intrucat  reclamantii nu au dovedit perturbarea grava a functionarii serviciului public administrativ ca urmare a actelor administrative emise .
De aceea, tinand cont de toate cele aratate dar si de imprejurarea ca masura suspendarii este una cu caracter exceptional, la care instanta de judecata poate apela atunci cand sunt intrunite conditiile prevazute expres de lege, conditii neintrunite in speta -, hotararea primei instante este una legala, neimpunandu-se a fi reformata in raport de dispozitiile art.304 Cod pr.civila.
In conformitate cu dispozitiile art.312 Cod pr.civila recursul va fi respins ca nefondat.