Achizitie publica. Anularea raportului procedurii de atribuire si a actelor subsecvente, cu consecinta reluarii procedurii de evaluare a ofertelor.

Din punct de vedere al mecanismului contractual, incheierea contractului de achizitie publica presupune, in mod necesar, intalnirea in mod exact a ofertei cu acceptarea respectivei oferte.
In acest sens, in dezacord cu dispozitiile legale - legiuitorul a ignorat acceptiunea clasica a mecanismului contractual, considerand ca operatorul economic are calitate de ofertant, iar autoritatea contractanta are calitate de acceptant al ofertei -, oferta este facuta de catre autoritatea contractanta prin documentatia de atribuire, iar acceptarea ofertei este realizata de catre operatorul economic, cu mentiunea ca, cel din urma, trebuie sa indeplineasca conditiile solicitate prin documentatia de atribuire.
Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al continutului, pe toata perioada de valabilitate stabilita de catre autoritatea contractanta, care are dreptul de a aplica criterii de calificare si selectie, pentru care operatorii economici au dreptul de a prezenta certificate emise de catre o autoritate publica competenta sau de catre un organism de drept public sau privat care respecta standardele europene de certificare.
Potrivit dreptului comunitar, pe parcursul derularii procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, autoritatea contractanta are dreptul sa invite operatorii economici sa completeze sau sa clarifice certificatele si documentele prezentate.
Dreptul national aplicabil in speta stabileste pentru autoritatea contractanta urmatoarele drepturi si obligatii:
- autoritatea contractanta are dreptul de a solicita clarificari (art.201 al.1 din OUG nr.34/2006) si, dupa caz, completari ale documentelor prezentate de ofertanti/candidati, pentru demonstrarea indeplinirii cerintelor stabilite prin criteriile de calificare si selectie sau pentru demonstrarea conformitatii ofertei cu cerintele solicitate;
- autoritatea contractanta nu are dreptul (art.201 al.2 din OUG nr.34/2006) ca prin clarificarile/completarile solicitate sa determine aparitia unui avantaj evident in favoarea unui ofertant/candidat.
Este de mentionat ca legea nu distinge cand poate fi vorba de constituirea unui avantaj atat in favoarea operatorului economic care furnizeaza informatiile sau documentele solicitate, cat si in favoarea altui operator economic participant in cadrul procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, astfel ca, in situatia data, aprecierea este facuta de CNSC ori instanta.
- autoritatea contractanta are obligatia (art.202 al.2 din OUG nr.34/2006) de a lua in considerare justificarile primite de la ofertant;
- in acord cu principiul irevocabilitatii ofertei, autoritatea contractanta are obligatia (art.204 al.1 din OG nr.34/2006) de a incheia contractul de achizitie publica cu ofertantul a carei oferta a fost stabilita ca fiind  castigatoare;
- autoritatea contractanta are dreptul de a incheia contractul de achizitie publica numai dupa implinirea termenelor prevazute de lege (art.205 al.1 lit."a-b" din OUG nr.34/2006), ce au natura imperativa, atragand sanctiunea nulitatii absolute a contractului de achizitie publica. Prin Decizia nr.6644/C9/7914/02.12.2009 emisa de CNSC a fost admisa in parte contestatia formulata de SC A.R. A.V.I.G SA in contradictoriu cu C.N. A.P.M. SA Constanta, dispunandu-se anularea raportului nr.24028/09.11.2009 si a actelor subsecvente acestuia, precum si reluarea procedurii de la evaluarea ofertelor admisibile, in termen de 12 zile de la comunicarea deciziei.
A fost respins ca inadmisibil capatul de cerere privind declararea ofertei contestatoarei drept castigatoare a procedurii de atribuirii in cauza.
Pentru a pronuntata aceasta decizie CNSC a retinut ca, prin contestatia inregistrata la CNSC sub nr.43253/16.11.2009 formulata de SC Asigurarea Romaneasca A.V.I.G  SA a solicitat anularea raportului procedurii de atribuire a contractului si declararea ofertei depuse de contestatoare drept castigatoare a procedurii.
Contestatoarea a criticat decizia autoritatii contractante de a declara oferta SC A.R.A. SA drept castigatoare a procedurii, prin prisma faptului ca, aceasta a ofertat o perioada de valabilitate a ofertelor de 60 de zile, in conditiile in care, prin fisa de date a achizitiei la cap.VI, punctul VI.2 s-a solicitat in mod expres o perioada de valabilitate a ofertelor de 73 de zile, pana la 31.12.2009.
In opinia contestatoarei, in situatia in care perioada de valabilitate a ofertelor reprezinta o cerinta minima de calificare, oferta depusa de SC A. SA trebuia sa fie respinsa ca inacceptabila.
In punctul sau de vedere, autoritatea contractanta a solicitat respingerea ca nefondata a contestatiei depusa de SC Asigurarea Reasigurarea A.V.I.G  SA si dispunerea continuarii procedurii de achizitie publica.
Autoritatea contractanta a mentionat ca, solicitarea cu privire la termenul de valabilitate a ofertei nu este o cerinta minima de calificare, nefiind stipulata la cap. V - "criterii de calificare si selectie", fiind doar o cerinta care trebuia sa fie indeplinita pentru ca oferta sa intre in etapa de evaluare.
Referitor la cerinta expresa de la capitolul "prezentarea ofertei", autoritatea contractanta mentioneaza ca, aceasta a fost indeplinita de catre SC A. SA in urma unei solicitari de clarificari. Din interpretarea prevederilor documentatiei de atribuire si ale art.36 din HG nr.925/2006 rezulta clar care sunt cazurile in care oferta depusa trebuie respinsa ca inacceptabila sau neconforma, astfel incat, revenirea ofertantului cu precizari asupra termenului de valabilitate a ofertei nu poate fi incadrata in nici unul din cazurile respective.
Autoritatea contractanta a considerat ca, prevederea unui termen de valabilitate mai mic decat cel solicitat prin fisa de date s-a datorat unei erori de redactare si, in conformitate cu prevederile art. 80 alin.3 din HG nr. 925/2006, a fost apreciata ca fiind un viciu de forma.
Din analiza inscrisurile existente la dosarul cauzei, Consiliul a constatat:
C.N. APM SA Constanta a initiat in calitate de autoritate contractanta procedura de cerere de oferta, organizata in vederea atribuirii contractului, "asigurarea personalului CN APM SA Constanta, contra accidentelor si bolilor profesionale, in anul 2010", prin publicarea in SEAP a invitatiei de participare nr. 230122/09.10.2009.
Deschiderea ofertelor a avut loc in data de 20.10.2009, comisia de evaluare intocmind procesul verbal al sedintei de deschidere nr.22531/20.10.2009 si ca urmarea evaluarii ofertelor, a elaborat raportul procedurii nr. 24028/09.11.2009.
Criteriul de atribuire stabilit a fost "oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic", oferta financiara 60% si oferta  tehnica 40%.
Prin adresa nr.1088/09.11.2009, autoritatea contractanta a adus la cunostinta contestatoarei faptul ca, oferta sa nu a fost declarata castigatoare, deoarece a avut un punctaj inferior in raport cu oferta care a fost desemnata castigatoare a procedurii, respectiv SC A. SA, iar valoarea estimata a contractului ce se atribuie este de 130.000 lei fara TVA.
In fisa de date a achizitiei, la capitolul VI punctul 2, autoritatea contractanta a solicitat ca perioada de valabilitate a ofertei sa fie de 73 zile, adica pana la data de 31.12.2009.
Consiliul a constatat ca, in cadrul ofertei sale, SC A.SA a precizat faptul ca aceasta este valabila pentru o durata de 60 de zile, respectiv pana la data de 19.12.2009, astfel ca, in procesul verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, comisia de evaluare a consemnat valabilitatea ofertei SC A. SA ca fiind de 60 de zile.
In cadrul procesului verbal intocmit de comisia de evaluare a ofertelor in data de 26.10.2009 s-a considerat existenta unei neconcordante intre prevederile fisei de date a achizitiei si oferta depusa de SC A. SA, in ceea ce priveste termenul de valabilitate al ofertei, deoarece in fisa de date s-a solicitat un termen de 73 de zile iar in oferta sa SC A. SA a ofertat un termen de 60 de zile, considerand ca este un viciu de forma.
Prin adresa nr.260/27.10.2009, comisia de evaluare a ofertelor a solicitat SC A. SA sa precizeze daca mentine ca termen de valabilitate al ofertei perioada de 60 de zile.
Societatea in cauza a raspuns prin adresa inregistrata la sediul autoritatii contractante sub nr.23031/28.10.2009 precizand ca, termenul de valabilitate al ofertei  sale este in fapt de 73 de zile.
Consiliul a constatat ca autoritatea contractanta nu a tinut cont de propunerile din fisa de date a achizitiei unde s-a specificat expres respingerea ca inacceptabila a oricarei oferte care nu corespunde cu cerintele documentatiei de atribuire.
Consiliul nu a retinut afirmatia autoritatii contractante potrivit careia, in acest caz exista "un viciu de forma", deoarece potrivit art.80 alin.3 din HG nr.34/2006 viciile de forma reprezinta acele erori sau omisiuni din cadrul unui document a caror corectare/completare este sustinuta in mod neechivoc de sensul si de continutul altor informatii existente initial in alte documente prezentate de ofertant sau a caror corectare/completare are rol de clarificare sau de confirmare, nefiind susceptibile de a produce un avantaj incorect in raport cu ceilalti participanti de atribuire.
Consiliul a apreciat ca, prin solicitarea de clarificari adresata de autoritatea contractanta societatii SC A. SA, a fost creat un avantaj in favoarea acesteia, fiind incalcate dispozitiile art.201 alin.2 din OUG nr.34/2006
Impotriva Deciziei nr.6644/C9/7914 din 02.12.2009 emisa de Consiliul National de Solutionarea Contestatiilor a formula plangere SC A.R.A. SA, criticand-o ca fiind nelegala pentru urmatoarele considerente:
Considera decizia emisa de CNSC ca fiind nelegala raportat la imprejurarea ca reclamanta, inca din partea introductiva a ofertei prezentate, s-a oferit sa presteze servicii de asigurare, "in conformitate cu prevederile si cerintele cuprinse in documentatie _" respectiv, sa mentina nivelul primelor de asigurare pe intreaga durata a desfasurarii contractului.
Prin raspunsul la solicitarea de calificare a autoritatii contractante, a facut mentiunea ca, termenul a fost datorat unei erori de redactare, intrucat documentatia a fost redactata pe un formular de oferta preexistent din baza de date, clarificarile solicitate nereprezentand un avantaj fata de toate celelalte societati participante la licitatie.
De altfel, solicitarea cu privire la termenul de valabilitate a ofertei nu este o cerinta minima de calificare, nefiind stipulata in cadrul Capitolului V - "criterii de calificare si selectie".
Pentru aceste considerente, solicita reclamanta admiterea plangerii astfel cum a fost formulata, modificarea deciziei emisa de CNSC cu consecinta continuarii atribuirii contractului de achizitie publica catre reclamanta.
Parata SC Asigurarea Romanesca A.V.I.G  SA, legal citata a depus la dosar intampinare, solicitand respingerea plangerii formulata de reclamanta ca nefondata si mentinerea deciziei prin care Consiliul a apreciat corect ca, prin solicitarea de clarificari de catre autoritatea contractanta a fost creat un avantaj in favoarea reclamantei, fapt care contravine dispozitiilor art.201 alin.2 din OUG nr. 34/2006.
Apararea reclamantei ca, din eroare a fost ofertata o perioada de 60 de zile, nu are sustinere, cat timp aceasta rectificare nu a fost facuta de catre reprezentantul acesteia in cadrul procesului verbal intocmit de catre comisia de evaluare a ofertelor, la data deschiderii acestora, respectiv 20.10.2009, mai mult, s-a consemnat faptul ca "valabilitatea ofertei SC A. SA este de 60 de zile", proces verbal care a fost semnat fara observatii de catre toti participantii, inclusiv de catre reprezentantul reclamantei.
Daca ar fi fost o eroare, reclamanta ca societate interesata in castigarea licitatiei, ar fi trebuit sa procedeze la solicitarea rectificarii asa zisei "erori materiale" strecurate in cuprinsul ofertei, nicidecum nu ar fi stat in pasivitate, asteptand solicitarea de precizari de la autoritatea contractanta, facand precizari in acest sens abia prin adresa nr.23031/28.10.2009.
Considera ca, autoritatea contractanta, prin solicitarea de clarificari a incalcat in mod flagrant dispozitiile legii si propriile dispozitii creand un avantaj in favoarea reclamantei.
Mai arata parata ca perioada de valabilitate a ofertei, asa cum a fost indicata in aceasta, nu poate fi apreciata drept un viciu de forma, asa cum a incercat sa justifice reclamanta si autoritatea contractanta fata de art.80 alin.3 din HG nr. 34/2006 .
Parata CN A.P.M SA Constanta, legal citata a formulat intampinare, invocand pe cale de exceptie, lipsa calitatii procesual active a SC A.R.A  SA, exceptia inadmisibilitatii plangerii si pe fond a solicitat respingerea plangerii ca neintemeiata.
In referire la exceptia lipsei calitatii procesual active s-a aratat de parata ca, reclamanta a formulat contestatie impotriva deciziei CNSC, desi aceasta nu a fost parte la judecarea cauzei dintre SC A. SA si CN APM SA Constanta. Nefiind parte in proces, reclamanta nu are calitate de a formula plangere impotriva deciziei care a solutionat un litigiu intre alte persoane.
Subiect sau titular al plangerii este acela care are vocatie sa exercite aceasta cale de atac. Sunt prin urmare indreptatite sa exercite plangere, reclamantul si paratul care s-au judecat in aceasta calitate  in fata instantei de fond si nu poate avea legitimare procesuala intr-o cale de atac o persoana care nu a avut calitatea de parte litiganta in proces. Nici o dispozitie din legea speciala care reglementeaza achizitii publice nu deroga  de la principiile dreptului procesual civil sub acest aspect.
In referire la exceptia inadmisibilitatii plangerii s-a aratat ca, prin plangerea formulata reclamanta SC A. SA a solicitat descalificarea ofertei SC Asigurarea Romaneasca A.V.I.G  SA si continuarea atribuirii contractului de achizitie publica, reclamantei.
Pentru anularea actelor autoritatii contractante, reclamanta trebuia sa-si exercite acest drept pe calea "contestatiei" impotriva actului autoritatii contractante prin care oferta sa a fost respinsa ca inadmisibila si, nicidecum prin plangerea impotriva deciziei CNSC, insa reclamanta nu si-a exercitat in termenul legal acest drept.
Prin adresa autoritatii contractante nr.1305/16.12.2009, reclamanta a fost instiintata ca, in urma reevaluarii ofertelor, oferta SC A. SA a fost inacceptabila, in conformitate cu art.36 alin.1 lit.b din HG nr.925/2006, adresa in care este precizata si data limita pentru formularea contestatiei.
In consecinta, data de 21.12.2009, a fost data limita pana la care reclamanta avea dreptul de a depune contestatie, in conformitate cu prevederile art. 256 2  alin.1 lit.b din OUG nr.34/2006. Este de precizat ca, datorita faptului ca SC A. SA nu a contestat in nici un fel decizia autoritatii contractante prin care oferta sa a fost declarata inacceptabila, autoritatea contractanta a procedat in termenul legal, la incheierea contractului cu ofertantul castigator SC A. SA.
Mai arata parata ca, reclamanta nu a respectat dispozitiile art.281 alin.3 din OUG nr.34/2006 in sensul ca, nu i-a comunicat plangerea in termenul legal, mai mult, nici dupa primul termen de judecata din 27.01.2010, cand instanta a pus in vedere reclamantei sa comunice o copie a plangerii si autoritatii contractante, reclamanta nu s-a conformat.
Pe fondul plangerii, parata considera ca, nu exista temei legal pentru descalificarea SC A. SA intrucat, oferta acesteia a indeplinit toate cerintele de calificare, astfel cum prevad dispozitiile art.176 din OUG nr.34/2006 si documentatia de atribuire.
In consecinta, solicitarea reclamantei de descalificare a SC A. SA este neintemeiata, avand in vedere ca, aceasta din urma a depus o oferta admisibila si conforma cu cerintele minime de calificare prevazute in documentatia de atribuire, astfel cum prevad si dispozitiile legale stipulate in art.36 din HG nr.925/2006.
Mai mult, pentru obtinerea anularii actelor autoritatii contractante, reclamanta avea posibilitatea exercitarii dreptului pe calea contestatiei impotriva deciziei CN APM SA Constanta, prin care oferta sa a fost respinsa ca inadmisibila  si, nicidecum prin plangere impotriva contestatiei CNSC, insa SC A. SA nu si-a exercitat in termenul legal acest drept al sau.
Reclamanta prin aparatorul ales a solicitat respingerea exceptiilor invocate de parata ca neintemeiate.
In termenul de amanare a pronuntarii reclamanta a depus la dosar concluzii scrise prin care, a solicitat respingerea exceptiei lipsei calitatii procesuale active, deoarece reglementarile legale nu cuprind nici o norma care sa interzica accesul la justitie in cauze precum cea de fata.
Se arata ca, prin atribuirea contractului catre reclamanta, datorita castigarii licitatiei, societatea nu putea justifica un interes care sa-i confere legitimare procesuala activa in formularea contestatiei. Altfel spus, din moment ce a fost declarata castigatoare, contestatia era respinsa ca lipsita de interes, ori, admitandu-se contestatia, implicit a dobandit interes in formularea plangerii, atat timp cat, Consiliul de Solutionare a contestatiilor a schimbat situatia juridica existenta anterior pronuntarii.
Mai arata reclamanta ca, CNSC nu are statutul unei instante de judecata, in intelesul principiilor reglementarilor procesuale si procedurale de aceea, concluzia care se impune este ca, CNSC estre un organism, o autoritate cu atributii jurisdictionale, dar, in nici un caz, nu poate fi asemuit unei instante judecatoresti.
In opinia reclamantei, o persoana sau o entitate care a fost implicata intr-o procedura de licitatie publica, vatamata fiind prin decizia CNSC, trebuie sa i se recunoasca legitimare procesuala activa in formularea plangerii, caci, daca o luam dupa regulile jurisdictionale, in fata CNSC trebuia sa i se ceara si ei un punct de vedere, sau sa i se ofere posibilitatea sa formuleze aparari.
Ori, CNSC a pronuntat solutia, luand in considerare exclusiv concluziile autoritatii contractante si criticile contestatoarei. Nici argumentul invocat de autoritatea contractanta in admiterea exceptiei, potrivit careia ar fi trebuit sa formuleze contestatiei impotriva comunicarii facuta cu privire la declararea ofertei ca neconforma, nu rezista din punct de vedere juridic.
In ce priveste exceptia inadmisibilitatii plangerii pe motivul ca, nu ar fi comunicat o copie a plangerii partii adverse, nu poate fi admisa, deoarece nu exista in dreptul pozitiv o norma legala care sa ingradeasca dreptul pozitiv, accesul la justitie pe motivul necomunicarii ei, partii adverse.
Pe fondul cauzei, reclamanta a reiterat aceleasi aparari din plangerea formulata.
Examinand plangerea prin prisma criticilor aduse hotararii si care au fost incadrate in dispozitiile art.304 pct.9 dar si potrivit art.3041 din Codul de procedura civila,  Curtea constata urmatoarele:
In conformitate cu dispozitiile art.137 din Codul de procedura civila, Curtea s-a pronuntat mai intai asupra exceptiilor invocate de autoritatea contractanta, retinand caracterul lor neintemeiat  fiind respinse si aceasta pentru ca:
- exceptia lipsei calitatii procesual active
Potrivit art.281 al.1 din OUG nr.34/2006 Deciziile Consiliului privind solutionarea contestatiei si obligarea la plata amenzii pot fi atacate cu plangere la instanta judecatoreasca prevazuta la art. 283 alin. (1), in termen de 10 zile de la comunicare, atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie.
In conditiile in care criticile aduse prin contestatia formulata de SC A. SA au vizat oferta declarata castigatoare si a carei descalificare s-a solicitat, respectiv a SC A. SA, in calitate de participant implicat in procedura de atribuire si caruia i-a fost anulat rezultatul favorabil al licitatiei, are dreptul de a accede la justitie pe calea plangerii reglementata de art.283 din OUG nr.34/2006.
- exceptia inadmisibilitatii plangerii
Argumentul invocat de autoritatea contractanta in sustinerea acestei exceptii l-a constituit faptul ca SC A. SA solicita prin plangere descalificarea  ofertei SC A. SA si atribuirea contractului de achizitii, in conditiile in care, nu a contestat actul administrativ emis ulterior pronuntarii deciziei de catre Consiliu. Acest aspect nu exclude insa calea de atac a plangerii, atat timp cat, acest act administrativ este cel care este considerat vatamator.
Solicitarile formulate prin plangere reprezinta chestiuni care tin insa de caracterul fondat sau nu al acesteia, Curtea fiind cea care va examina daca cele pretinse de SC A. SA exced sau nu limitelor investirii Consiliului prin contestatie.
Nici argumentul potrivit caruia plangerea este inadmisibila motivat de faptul ca, nu i s-a comunicat autoritatii contractante copia plangerii, nu poate fi insusit de Curte si aceasta pentru ca, legiuitorul nu a prevazut expres o astfel de sanctiune, obligatia ca plangerea sa indeplineasca conditiile prevazute de art.270 alin.(1) din O.U.G nr.34/2006, precum si de a fi comunicata in copie, alaturi de inscrisurile doveditoare, si partii adverse, are ca scop desfasurarea cu celeritate a procedurii judiciare de solutionare a plangerii, in vederea asigurarii dreptului la un proces echitabil si la solutionarea cauzei intr-un termen rezonabil.
In ceea ce priveste fondul plangerii Curtea constata ca, este nefondata pentru urmatoarele considerente:
Oferta SC A.R.A SA declarata drept castigatoare a procedurii, a prezentat o perioada de valabilitate a ofertelor de 60 de zile, in conditiile in care, prin fisa de date a achizitiei la cap.VI, punctul VI.2 s-a solicitat in mod expres o perioada de valabilitate a ofertelor de 73 de zile, pana la 31.12.2009.
Ori, SC A. SA avea obligatia de a depune oferta conform cerintelor din documentatia de atribuire, astfel cum prevede si art.170 din OUG nr.34/2006,
In speta, in fisa de date a achizitiei la capitolul VI punctul 2, s-a specificat in mod expres de catre autoritatea contractanta faptul ca, "orice oferta valabila pentru o perioada mai mica decat cea pentru care s-a solicitat va fi respinsa de comisia de evaluare ca fiind inacceptabila" iar, comisia de evaluare a ofertelor avea obligatia instituita de art.81 din HG nr.925/2006 de a respecta cerintele din fisa de date a achizitiei si de a respinge aceasta oferta ca inacceptabila, in baza prevederilor din documentatia de atribuire.
Curtea apreciaza ca, in cauza, Consiliul a retinut corect ca, nu este vorba de o eroare care sa fie apreciata drept viciu de forma asa cum este definit de art.80 alin.3 din HG nr.34/2006, respectiv acele erori sau omisiuni din cadrul unui document a caror corectare/completare este sustinuta in mod neechivoc de sensul si de continutul altor informatii existente initial in alte documente prezentate de ofertant sau a caror corectare/completare are rol de clarificare sau de confirmare, nefiind susceptibile de a produce un avantaj incorect in raport cu ceilalti participanti de atribuire.
De asemenea, Consiliul a apreciat corect faptul ca, prin solicitarea de clarificari adresata de autoritatea contractanta societatii SC A. SA,  a fost creat un avantaj in favoarea acesteia, fiind incalcate dispozitiile art.201 alin.2 din OUG nr. 34/2006., care prevede ca "autoritatea contractanta nu are dreptul ca prin clarificarile/completarile solicitate sa determine aparitia unui avantaj evident in favoarea unui ofertant/candidat".
Pe cale de consecinta, autoritatea contractanta avea obligatia sa constate ca, oferta SC A. SA nu respecta cerintele impuse prin documentatia tehnica si sa o declare ca fiind inacceptabila, avand in vedere faptul ca, in fisa de date a achizitiei la capitolul VI pct.2 s-a specificat in mod expres acest fapt.
Concluzionand, Curtea a retinut ca, decizia Consiliului este legala, criticile aduse de reclamanta prin plangere nefiind de natura a atrage modificarea acesteia, motiv pentru care, in temeiul art.312 din Codul de procedura civila plangerea a fost respinsa ca nefondata.