Calitatea de participant la procedura de achizitie publica. Calitatea de parte intr-un litigiu de achizitii publice. Consecinte

Curtea de Apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 404 din 18 februarie 2010

Prin plangerea inregistrata la data de 27 octombrie 2009, reclamanta S.C. S. S.R.L. Localitatea Faget, jud. Timis a chemat in judecata pe paratii Consiliul Judetean Salaj, S.C. A. S.A. Oiejdea jud. Alba, S.C. D. S.A. Vatra Dornei, jud. Suceava, solicitand ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna urmatoarele:
 (1) - anuleze decizia Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor nr.5434/2C2/5636, 5894 pronuntata la 12.10.2009 ("Decizia CNSC"), si pe fond sa se respinga contestatiile formulate de A. si D. impotriva rezultatului procedurii comunicat catre A. si D. prin adresa nr.8274/27.08.2009 emisa de paratul Consiliul Judetean Salaj, cu consecinta mentinerii rezultatului procedurii, in temeiul art.281 si urmatoarele din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii ("OUG nr.34/2006");
(2) - sa se constate suspendarea de drept Deciziei CNSC, potrivit prevederilor art.283 alin.3, corobora cu art.28716 alin.2 din OUG nr.34/2006;
(3) - in subsidiar fata de cererea de la punctul (2) de mai sus, sa dispuna suspendarea efectelor Decizia CNSC, potrivit art.15 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ ("Legea nr.554/2004" coroborat cu prevederile art.2877 din OUG nr.34/2006).
Totodata mai solicita si obligarea paratelor nr.2 si 3 la plata cheltuielilor de judecata.
In motivare se arata ca, prin anuntul de participare nr.82087/ 14.07.2009 (Anexa 2), autoritatea contractanta Consiliul Judetean Salaj a deschis procedura de achizitie publica avand ca obiect Furnizarea produselor lactate acordate pentru elevii din clasele I- VIII din invatamantul de stat si privat precum si pentru copiii prescolari din gradinitele de stat si privat cu program normal de 4 ore din judetul Salaj. Caietul de sarcini si fisa de date a achizitiei sunt atasate prezentei plangeri ca Anexele 3 si 4.
Ofertele depuse de participantii A. si D. au fost declarate neconforme de autoritatea contractanta datorita faptului ca nu indeplineau conditiile minime obligatorii de calificare, lipsind o serie de documente justificative a capacitatii tehnice (astfel cum au fost solicitate prin fisa de date a achizitiei). Potrivit sustinerilor A. si D., decizia Consiliului Judetean Salaj in sensul neconformitatii ofertelor acestor participanti a fost comunicata acestora prin adresa nr.8274 din 27.08.2009.
A. si D. au formulat contestatii (Anexele 5 si 6) impotriva adresei 8274/27.08.2009 a Consiliului Judetean Salaj, contestatii care au fost inaintate spre solutionare CNSC.
Prin decizia atacata prin prezenta plangere (atasata ca Anexa 7), CNSC a admis contestatiile formulate, a dispus anularea deciziilor de respingere ca neconforme a ofertelor depuse A. si D. si anularea tuturor actelor ulterioare deciziilor sus-mentionate, precum si continuarea procedurii prin reprogramarea fazei finale de licitatie electronica cu invitarea la participare a tuturor ofertantilor care au depus oferte admisibile.
ARGUMENTAREA PLANGERII
Chestiune preliminara: necomunicarea motivelor Deciziei CNSC.
Subliniaza faptul ca, pana in momentul de fata, NU le-au fost comunicate nici dispozitivul Deciziei CNSC, nici motivarea acesteia, de asemenea nici adresa nr.8275/27.08.2009 prin care au fost comunicate deciziile CNSC de respingere ca neconforme a ofertelor A. si D.. Din toate aceste documente, doar dispozitivul Deciziei CNSC a avut posibilitatea sa-l preia de pe website-ul CNSC.
Din acest motiv, se afla in imposibilitate obiectiva de a motiva in mod corespunzator prezenta plangere, fiind nevoita sa se limiteze la informatiile continute in diverse alte documente de care avem cunostinta. Pe de alta parte, pentru a nu ne expune la interpretarea (care totusi ni s-ar parea neintemeiata) ca o introducere a plangerii dupa receptionarea motivelor Deciziei CNSC ar fi efectuata cu depasirea termenului procedural de exercitare a acestei cai de atac, sunt nevoiti sa introduca aceasta plangere.
2. Argumentele plangerii
2.1. Necomunicarea Deciziei CNSC
Apreciaza ca necomunicarea catre reclamanta S. a motivelor Deciziei CNSC reprezinta per se un motiv pentru formularea acestei plangeri. De asemenea, nu ne-au fost comunicate contestatiile formulate de A. si D. (incalcandu-se astfel prevederile art.271 alin.2 din OUG nr.3412006).
Este in afara de orice indoiala ca Decizia CNSC produce efecte negative fata de interesele legitime ale subscrisei petente (in calitate de participant la procedura de achizitie publica); efectele acestei Decizii nu pot fi limitate doar la relatia dintre contestatorii A./D., pe de o parte, si autoritatea contractanta, pe de alta parte. In acest sens, orice alt participant la procedura de achizitie publica, indiferent de faptul daca a formulat sau nu conte statie impotriva actelor de procedura, are interesul si dreptul de a cunoaste continutul complet al Deciziei CNSC, intrucat interesele si drepturile sale substantiale sunt in mod direct afectate prin dispozitiile acestui act administrativ-jurisdictional.
Avand in vedere caracterul colectiv al procedurii de achizitie publica, din punct de vedere procedural toti participantii la procedura de achizitie publica au calitatea de parte in procedura administrativ-jurisdictionala (in sensul ca actul administrativ-jurisdictionale este opozabil). Or, fiind parte in sens procedural, toti participantii la procedura de achizitie publica au dreptul la comunicarea integrala a actului administrativ-jurisdictional (inclusiv motivarea acestuia), pentru a putea aprecia asupra legalitatii si temeiniciei sale.
Avand in vedere cele de mai sus, continuarea procedurii de achizitie publica in temeiul Deciziei CNSC, fara ca motivele acesteia sa-i fie comunicate pentru a putea evalua legalitatea si temeinicia lor, ii prejudiciaza grav drepturile si incalca totodata principiile tratamentului egal si transparentei prevazute de art.2 alin.2 din OUG nr.34/2006.
2.2. Nedovedirea capacitatii tehnice si profesionale a ofertantilor.
Respingerea ca neconforme a ofertelor depuse de A. si D. a fost motivata de lipsa dovedirii capacitatii tehnice a ofertantilor, datorita lipsei sau neconformitatii unor documente esentiale, solicitate in mod obligatoriu prin fisa de date a achizitiei - in special, certificate de calitate ISO 9001 (sau echivalent) dovedind faptul ca distribuitorul si producatorul au documentat, implementat si mentin un sistem de management al calitatii si certificate de calitate ISO 14001 (sau echivalent) dovedind faptul ca distribuitorul si producatorul au implementat si mentin un sistem de management de mediu. In plus, cu privire la ofertantul A., graficul de livrare a produselor depus de acesta in sustinerea ofertei este incomplet.
Din perspectiva depunerii documentelor care dovedesc capacitatea tehnica si profesionala a ofertantului, procedura de achizitie publica are un caracter formal. Decizia Consiliul Judetean Salaj de a declara neconforme ofertele A. si D. a fost una intemeiata, documentele justificative solicitate nefiind depuse in forma corespunzatoare si cu respectarea termenelor procedurale stabilite.
Mai considera ca, datorita importantei deosebite a aspectelor care au fost contestate de ofertanti, se impune ca instanta de judecata sa isi exercite rolul de control si sa verifice dosarul achizitiei publice, pentru a se putea stabili cu certitudine respectarea prevederilor legale.
2.3. Efectele introducerii plangerii;
Potrivit prevederilor art.283 alin.3, coroborat cu art.286 alin.2 din OUG nr.34/2006, introducerea plangerii suspenda de drept executarea Deciziei CNSC de la momentul introducerii sale.
Din punct de vedere procedural, regimul juridic al plangerii impotriva deciziei CNSC este acelasi cu regimul juridic aplicabil caii de atac a recursului, sens in care efectele lor sunt aceleasi; o interpretare contrara (in sensul ca efectele deciziei CNSC nu ar fi suspendate de drept ca urmare a introducerii plangerii) ar conduce la concluzia absurda ca o decizie a CNSC produce efecte mai puternice decat o sentinta pronuntata in prima instanta de Tribunal (intrucat efectele acesteia din urma sunt neindoielnic suspendate urmare a introducerii recursului).
In masura in care se va aprecia ca plangerea nu suspenda de drept executarea Deciziei CNSC si se va analiza solicitarea reclamantei subsidiara indicata la punctul (3) din petitul plangerii, suspendarea procedurii de atribuire este admisibila potrivit art.15 din Legea nr.554/2004 coroborat cu art.287 ind. 7 din OUG nr.34/2006.
In drept, isi intemeiaza prezenta plangere pe dispozitiile art.281, 283, 285, 2877, 28716 din OUG 34/2006, art.15 din Legea nr.554/2004, art.3041 si art.274 Cod procedura civila.
Prin intampinare intimata autoritate contractanta Consiliul Judetean Salaj a invocat exceptia lipsei calitatii procesuale active a petentei si totodata exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a intimatului, fiind necesar a se constat ca plangerea a fost introdusa impotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva, iar pe fond sa fie respinsa plangerea ca nemotivata.
Curtea, in armonie cu prevederile art. 137 alin. 1 C.pr.civ. va analiza mai intai cele doua exceptii procesuale avand in vedere regimul acestora, absolut, peremptoriu si dirimant, dar constata ca prima exceptie trebuie analizata cu prioritate fata de cea de a doua deoarece daca prima va fi gasita intemeiata, analiza celei de a doua nu mai are sens.
Asa cum a rezultat din expunerea de mai sus, petenta SC S. SRL  Faget Timis a formulat plangere impotriva Deciziei CNSC nr. 5434/2C2/5894/2009 solicitand anularea acesteia iar in rejudecarea cauzei pe fond instanta judecatoreasca sa dispuna respingerea  contestatiilor formulate de SC A. SA si SC D. SA .
Speta de fata pune problema in ce masura, in ce cadru si cu aplicarea caror dispozitii legale un participant la licitatie poate formula plangere impotriva unei decizii a CNSC care nu a solutionat contestatia in contradictoriu cu acesta.
Altfel spus, in ce maniera un  participant la procedura de licitatie isi poate justifica legitimarea procesuala activa prin formularea plangerii impotriva unei decizii a CNSC.
Dreptul la plangere ca si cale de atac specifica de contestare a legalitatii si temeiniciei deciziei CNSC de solutionare a contestatiei formulata pe cale administrativa este recunoscut exclusiv partilor.
Ca este asa rezulta din economia dispozitiilor art. 281 din OUG nr. 34/2006 in special din continutul alineatului al treilea care utilizeaza explicit termenul de parte care formuleaza plangerea.
In acceptiunea acestei prevederi legale, notiunea de parte nu se confunda cu notiunea de participant la licitatie.
Astfel, parte devine orice participant, persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, care formuleaza o contestatie in fata CNCSC in temeiul si in conditiile Ordonantei de urgenta nr. 34/2006.
De altfel notiunea de persoana vatamata este explicitata pe larg la art. 256 din aceeasi ordonanta de urgenta si are in vedere orice operator economic implicat in procedura de atribuire, care:
    a) are un interes legitim in legatura cu respectiva procedura de atribuire; si
    b) a suferit, sufera sau risca sa sufere un prejudiciu ca o consecinta a unui act al autoritatii contractante, de natura sa produca efecte juridice, ori ca urmare a nesolutionarii in termenul legal a unei cereri privind respectiva procedura de atribuire.
Din conceptia contenciosului special administrativ prevazut ca atare de OUG nr. 34/2006 rezulta fara putinta de tagada ca parti ale litigiului derulat in fata CNSC pot fi, in regula generala, persoana vatamata in sensul art. 255 din OUG nr. 2006 si autoritatea contractanta al carui act vatama pe contestator.
Notiunea de contencios special a fost utilizata de Curte tocmai plecand de la dispozitiile art. 255 alin. 1 din OUG nr. 34/2006 conform carora orice persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate solicita anularea actului, obligarea autoritatii contractante de a emite un act, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdictionala sau in justitie, in conditiile prezentei ordonante de urgenta. De asemenea, Curtea are in vedere ca potrivit dispozitiilor art. 28718 din aceeasi ordonanta dispozitiile acesteia se completeaza cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, in masura in care nu sunt contrare acestei reglementari.
De asemenea, daca in litigiul derulat  in fata CNSC mai intervin si alti participanti acestia pot dobandi la randul lor calitatea de parte. Si este asa, deoarece conform art. 271 alin. 2 din OUG nr. 34/2006 autoritatea contractanta are obligatia, ca in termen de zi lucratoare de la comunicarea contestatiei, sa instiinteze despre aceasta si pe ceilalti participanti inca implicati in procedura de atribuire, aceasta instiintare trebuind sa contina inclusiv o copie a contestatiei respective.
In alta ordine de idei si in spiritul acestei norme legale, pana la solutionarea contestatiei de catre CNSC, participantii in cadrul aceleiasi proceduri de atribuire se pot asocia la contestatie printr-o cerere proprie care trebuie sa contina toate elementele prevazute de ordonanta privind contestatia (art. 270).
Asa fiind, intr-un astfel de cadru CNSC poate trece la procedura de solutionare a contestatiei care urmeaza a se desfasura cu respectarea principiilor legalitatii, celeritatii, contradictorialitatii si a dreptului la aparare.
Este evident ca decizia pronuntata de CNSC produce efecte juridice doar in limitele sesizarii si in cadrul procesual definit (art. 280 alin. 3), relevante in acest sens fiind  si dispozitiile art. 275 alin. 1, 5 si 6, art. 278 alin. 2 - 7 din OUG nr. 34/2006.
Astfel pot fi intelese si dispozitiile conform carora decizia CNSC se comunica exclusiv cu partile, asa cum rezulta din economia dispozitiilor art. 279 alin. 3 din OUG nr. 34/2006, fiind necesara doar postarea pe site a minutei deciziei si mai apoi publicarea in intregime.
Urmand aceasta ratiune se poate conchide ca dreptul la plangere poate fi recunoscut doar acelor persoane care au avut calitatea de parte in fata CNSC, prezumandu-se ca numai acelea pot fi vatamate eventual prin efectele deciziei CNSC.
De altfel, cadrul procesual definitivat in fata CNSC se stramuta prin efectele plangerii si in fata Curtii de apel atunci cand este investita cu plangere.
In speta, petentei i s-a adus la cunostinta de existenta contestatiei formulata de cele doua participante la procedura dar din varii motive, explicate intr-o oarecare masura de aparatorul acesteia, nu a formulat la randu-i o cerere de a participa in cadrul procedurii administrativ - jurisdictionale pentru a solicita ceea ce se solicita de fapt pentru prima data in cadrul plangerii, anume respingerea celor doua contestatii.
Curtea retine ca plangerea avand ca obiect hotararea CNSC prin care se solicita anularea acesteia si respingerea contestatiilor, fara ca petenta sa intervina in faza administrativ-jurisdictionala este formulata omisso medio si deci nu poate fi acceptata.
De aceea, Curtea retine ca intr-o atare ipostaza petenta este tert fata de cadrul procesul de solutionare a celor doua contestatii si deci nu are si nici nu poate avea calitate procesuala activa.
S-ar putea retine legitimare procesuala activa a acesteia daca s-ar dovedi ca prin manevre dolosive (exempli gratia, omisiunea de face instiintarea prev. de art. 271 alin. 2 din OUG nr. 34/2006) autoritatea contractanta ar fi impiedicat-o sa-si exercite in mod legal drepturile recunoscute de lege ca participant la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica.
Este incorecta afirmatia petentei conform careia caracterul colectiv al procedurii de achizitie publica are ca efect din punct de vedere procedural ca toti participantii au calitate de parte in procedura administrativ - jurisdictionala si ca daca s-ar admite astfel s-ar incalca dreptul la justitie al petentei vatamata prin premisa de un act care nu l-ar putea ataca.
Curtea noteaza ca dreptul de acces la justitie garantat de art. 6 parag. 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului nu este un drept absolut acesta putand fi restrictionat (cauza Golder impotriva Marii Britanii din 1975).
In cauza de fata, dreptul de acces al petentei la instanta a fost restrictionat pentru ca aceasta nu poate justifica calitatea de parte la procedura derulata in fata CNSC, calitate care o putea dobandi in mod voluntar prin formularea unei simple cereri, fara sa fie impiedicata de alte conditionari procedurale.