DECIZIE nr. 58/2017

Dosar nr. 1.152/1/2017

Ionel Barbă - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului

Viorica Trestianu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Mariana Constantinescu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Carmen Maria Ilie - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Veronica Năstasie - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Rodica Florica Voicu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Emilia Claudia Vișoiu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Ana-Hermina Iancu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Adriana Elena Gherasim - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare ( Regulamentul Î.C.C.J. ).

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.578/118/ 2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii?

Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea instanței supreme, un număr restrâns de instanțe a comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la problema de drept ce face obiectul sesizării, din analiza cărora rezultă că există două orientări cu privire la aceasta; se arată, de asemenea, că a fost depus la dosar raportul întocmit de judecătorul-raportor, actul fiind comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, care au formulat punctele de vedere atașate la dosar.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 13 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.578/118/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 94/1992), în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii?

II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

2. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța la data de 8.03.2016, reclamanții președintele Consiliului Județean Constanța și Consiliul Județean Constanța au chemat în judecată Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Constanța, solicitând anularea parțială a Încheierii nr. 32 din 16.02.2016 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, a Deciziei nr. 38 din 13.08.2015 și a Procesului-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015, emise de Camera de Conturi a Județului Constanța, precum și suspendarea executării acestor acte.

3. Reclamanții au arătat că, la nivelul unității administrativ-teritoriale Constanța, a fost efectuat auditul financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2014, controlul fiind finalizat prin emiterea Procesului-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 și a Deciziei nr. 38 din 13.08.2015, iar prin Încheierea nr. 32 din 16.02.2016 a fost admisă, în parte, contestația administrativă formulată de reclamanți, fiind menținute măsurile dispuse de Curtea de Conturi a Județului Constanța la pct. 8-10, 12-15 și 20 din Decizia nr. 38 din 13.08.2015. Reclamanții s-au referit punctual la măsurile dispuse de autoritatea de audit, în esență invocând nelegalitatea actelor de audit pe motiv că dispozițiile legale presupus încălcate nu interziceau angajarea cheltuielilor și că nu s-a indicat vreo lege specială care să interzică încheierea contractelor menționate în actele de audit, iar cheltuielile au fost prevăzute în bugetul anual.

4. Pârâtele au arătat că măsurile contestate au fost dispuse în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și ale pct. 174 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi), că actele a căror anulare, respectiv suspendare a executării se solicită au fost emise în condiții de deplină legalitate.

5. Prin Sentința nr. 832 din 14.06.2016, Tribunalul Constanța a respins, ca nefondată, acțiunea, motivând, în esență, că autoritățile pârâte nu s-au pronunțat asupra legalității convențiilor/contractelor sub aspectul conformității clauzelor lor cu dispozițiile legale ce guvernează materia contractelor, ci sau raportat la legalitatea oportunității încheierii lor, din perspectiva alocării de fonduri publice, respectiv a ordonanțării și efectuării plăților, cu ignorarea prescripțiilor cuprinse în legislația specială.

6. Deficiențele constatate în actul de control au existat în mod real, fiind susținute nu de simple supoziții ale auditorilor publici externi, ci de întreaga documentație menționată în cuprinsul centralizatorului anexelor la Procesul-verbal din 15.07.2015. Astfel, analiza relativă la situația factuală a fost corect raportată la prevederile legale menționate în cuprinsul actului de control, iar Curtea de Conturi nu s-a pronunțat asupra legalității convențiilor/contractelor, sub aspectul conformității clauzelor pe care acestea le conțin, cu dispozițiile legale care guvernează materia contractelor.

7. Referitor la capătul de cerere privind suspendarea executării actelor contestate, instanța de fond a reținut că acesta este nefondat pentru că în argumentarea cererii nu au fost prezentate aspecte, împrejurări vădite, de fapt și de drept, care pot crea o îndoială serioasă asupra legalității actelor administrative respective, ci au fost expuse, în rezumat, motivele pentru care reclamanții apreciază că se impune anularea actelor administrative.

8. Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamanții, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 448 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

9. Recurenții au susținut că instanța de fond în mod greșit a respins acțiunea, ca nefondată, fără a observa că măsurile contestate vizează în esență servicii a căror contractare a fost apreciată de organul de control ca „nefiind necesară, justificată“ și, pe cale de consecință, plățile pentru serviciile realizate au fost apreciate „nejustificate și nelegale“, situație în raport cu care s-a tras concluzia că s-ar fi realizat activități „în mod neeconomic, ineficace și ineficient“ și, astfel, s-ar fi încălcat principiul bunei gestiuni financiare, nefiind respectate economicitatea, eficacitatea și eficiența în utilizarea fondurilor publice. Or, aceste aspecte puteau fi constatate numai în urma unei acțiuni de audit al performanței, nu de audit financiar.

10. În opinia recurenților, constatările realizate din perspectiva eficienței, economicității și eficacității excedează auditului financiar realizat de intimată, ce nu are latitudinea de a aprecia asupra oportunității contractării unor servicii, în condițiile în care administrației publice îi este lăsat, chiar prin lege, un anumit grad de libertate de a alege între mai multe soluții.

11. Concluzionează recurenții că oportunitatea nu poate fi cenzurată decât prin raportare la noțiunea de „exces de putere“, astfel cum este reglementată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

III. Dispozițiile normative supuse interpretării

12. Legea nr. 94/1992:

Articolul 1

(1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

(2) Funcția de control a Curții de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaționale general acceptate.

Articolul 2

În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

a) control - activitatea prin care se verifică și se urmărește modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice;

b) audit public extern - activitatea de audit desfășurată de Curtea de Conturi care cuprinde, în principal, auditul financiar și auditul performanței;

c) audit financiar - activitatea prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie;

d) audit al performanței - evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, o activitate sau o operațiune funcționează din punctele de vedere ale eficienței, economicității și eficacității;

f) eficacitate - gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activități și raportul dintre efectul proiectat și rezultatul efectiv al activității respective;

g) eficiență - maximizarea rezultatelor unei activități în relație cu resursele utilizate;

h) economicitate - minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității corespunzătoare a acestor rezultate;

i) standarde de audit - setul de concepte, principii directoare, proceduri și metode pe baza cărora auditorul public determină ansamblul etapelor și procedurilor de verificare, care să permită atingerea obiectivului fixat;

l) fonduri publice - sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autoritățile administrației publice locale, împrumuturi interne contractate de autoritățile administrației publice locale, precum și din bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale;

n) legalitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia; (…)

q) regularitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta sub toate aspectele ansamblul principiilor și regulilor procedurale și metodologice care sunt aplicabile categoriei de operațiuni din care face parte;

Art. 11. (…)

(2) Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi. (…)

Articolul 21

(1) Curtea de Conturi exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității. (…)

(3) Activitatea de audit extern exercitată de Curtea de Conturi se desfășoară cu respectarea normelor proprii, adoptate pe baza standardelor de audit internaționale general acceptate.

Articolul 23

În cadrul competențelor prevăzute la art. 21, Curtea de Conturi își desfășoară activitățile specifice asupra următoarelor categorii de entități publice:

a) statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome; (…)

Articolul 26 — Curtea de Conturi efectuează auditul financiar asupra următoarelor conturi de execuție: (…) d)

conturile anuale de execuție a bugetelor locale, ale municipiului București, ale județelor, ale sectoarelor municipiului București, ale municipiilor, ale orașelor și comunelor; (…)

Articolul 29

(1) Prin verificările sale la persoanele prevăzute la art. 23 și 24, Curtea de Conturi urmărește, în principal:

a) exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare;

b) evaluarea sistemelor de management și control la autoritățile cu sarcini privind urmărirea obligațiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice;

c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite;

d) calitatea gestiunii economico-financiare;

e) economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice. (…)

Articolul 33

(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (…)

(3) În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. (…)

Articolul 42

(1) În îndeplinirea atribuțiilor pe care i le conferă legea, Curtea de Conturi mai are următoarele atribuții:

a) să evalueze activitatea de control financiar propriu și de audit intern a persoanelor juridice controlate, prevăzute la art. 23; (…)

13. Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi:

181. În decizie se înscriu concret:

a) erorile/abaterile de la legalitate și regularitate și, după caz, situațiile de nerespectare a principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public și privat al statului/unităților administrativ-teritoriale, constatate în urma acțiunilor de verificare ale Curții de Conturi atât la entitatea supusă verificării, cât și la entități aflate în subordine/coordonare/sub autoritate sau la alte entități care au primit fonduri publice prin bugetul entității verificate, chiar dacă aceste ultime categorii de entități nu au fost cuprinse în programul de activitate a Curții de Conturi. Pentru fiecare eroare/abatere se vor indica succint și actele normative încălcate;

250. În baza prevederilor art. 21 alin. (3), art. 29 și ale art. 42 alin. (1) din lege, Curtea de Conturi exercită activitatea de audit financiar asupra situațiilor financiare încheiate de entitățile aflate în competența de verificare, urmărind, în principal:

a) exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare;

b) evaluarea sistemelor de management și control la autoritățile cu sarcini privind urmărirea obligațiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege ale persoanelor juridice sau fizice;

c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale conform destinației stabilite;

d) calitatea gestiunii economico-financiare;

e) economicitatea, eficiența și eficacitatea utilizării fondurilor publice;

f) evaluarea activității de control financiar propriu și de audit intern a entităților verificate. Totodată, potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din lege, auditul financiar se exercită de către Curtea de Conturi cu respectarea standardelor proprii de audit, care au fost elaborate având în vedere standardele de audit ale Organizației Internaționale a Instituțiilor Supreme de Audit (INTOSAI).

Acțiunile de audit financiar se organizează și se desfășoară în conformitate cu metodologia stabilită prin prezentul regulament, cu standardele de audit proprii, precum și cu manualul de audit financiar. (…)

255. Obiectivul general al auditului financiar la instituțiile publice este acela de a obține o asigurare rezonabilă asupra faptului că:

a) situațiile financiare auditate nu conțin denaturări semnificative ca urmare a unor abateri sau erori, permițând astfel să se exprime o opinie cu privire la măsura în care acestea sunt întocmite de către entitate în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil în România, respectă principiile legalității și regularității și oferă o imagine fidelă a poziției financiare, a performanței financiare și a celorlalte informații referitoare la activitatea desfășurată de entitatea respectivă;

b) modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, precum și execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității verificate sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea verificată și respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității. (…)

457. Conform prevederilor art. 42 alin. (1) lit. a) din lege, Curtea de Conturi are atribuția de a evalua activitatea de control financiar propriu și de audit intern a persoanelor juridice care intră în competența sa de verificare.

IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

14. Părțile nu au exprimat puncte de vedere propriu-zise cu privire la chestiunea de drept care face obiectul sesizării, altele decât cele care rezultă din motivele și apărările formulate în cadrul litigiului de fond, care au fost expuse mai sus.

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A.

Cu privire la admisibilitatea sesizării

15. Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru formularea sesizării, reținând următoarele: este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; soluționarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici a unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă. B.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

16. Instanța de trimitere a exprimat punctul său de vedere privind modul de dezlegare a chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, arătând că recurenții-reclamanți au susținut pe parcursul judecății că, prin actele de control și măsurile dispuse, intimatele au formulat concluzii, raportându-se la oportunitatea încheierii unor contracte sau adoptării unor acte administrative, reținând abateri de la legalitate și regularitate, precum și producerea unor prejudicii, în condițiile în care nu au putut fi identificate legi speciale care să interzică încheierea unor contracte de natura celor analizate.

17. Susținerile recurenților-reclamanți au fost primite de instanța de trimitere, care a reținut că nu se pot identifica legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor analizate, unele dintre ele având la bază legislația achizițiilor publice, care prevede expres încheierea unor asemenea contracte, ca de altfel și modalitatea de contestare a acestora.

18. Curtea de apel a reținut că, pronunțând sentința civilă recurată, nici instanța de fond nu a indicat vreun act normativ care să interzică încheierea contractelor analizate de Curtea de Conturi, ci s-a referit la „legalitatea oportunității încheierii lor din perspectiva alocării de fonduri publice“. Or, actele de control au vizat un audit financiar, nu o evaluare independentă a modului în care entitatea funcționează din punctul de vedere al eficienței, economicității și eficacității, specifică auditului de performanță.

19. Considerând astfel că, în parte, actele de control se referă la evaluarea entității auditate din punctul de vedere al eficienței, economicității și eficacității, Curtea de apel a apreciat a fi necesară sesizarea instanței supreme, pentru a statua asupra aspectului dacă, în cadrul auditului financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unor contracte, respectiv la oportunitatea alocării de fonduri publice și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii.

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

20. În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal au fost identificate următoarele decizii, care pot prezenta relevanță cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită: nr. 3.436 din 25 septembrie 2014, nr. 1.746 din 28 aprilie 2015, nr. 2.277 din 2 iunie 2015 și nr. 1.385 din 26 aprilie 2016.

21. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, majoritatea instanțelor de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problema de drept supusă dezlegării; câteva instanțe au transmis hotărâri și/sau puncte de vedere din analiza cărora rezultă că există două orientări cu privire la chestiunea de drept supusă dezbaterii:

A)

Unele instanțe^1) au apreciat că interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 trebuie făcute în sensul că, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice, sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii.

Notă

^1) Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 204 din 27.01.2015); Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 872 din 7.04.2017); Curtea de Apel Craiova; Curtea de Apel Galați; Curtea de Apel Constanța (Decizia nr. 1.035 din 21.10.2015; Decizia nr. 582 din 13.07.2016; Decizia nr. 98 din 11.02.2016; Decizia nr. 117 din 17.02.2016); Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 607 din 1.07.2016); Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 413 din 30.06.2016, definitivă prin Decizia nr. 1.526 din 22.11.2016 a Curții de Apel Suceava); Tribunalul Brașov - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 64 din 22.01.2015); Tribunalului Sălaj (Sentința nr. 857 din 5.05.2017); Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 2.144 din 23.09.2014, rămasă definitivă prin respingerea recursului, prin Decizia nr. 140 din 9.02.2015 a Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și Sentința nr. 1.580 din 16.11.2016); Judecătoria Sfântu Gheorghe.

22. S-a arătat, în sprijinul acestei orientări, că în exercițiul atribuțiilor de audit public extern, specifice Curții de Conturi, controlul nu se realizează numai potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 94/1992, prin audit financiar, ci și potrivit art. 2 lit. c) din aceeași lege, prin audit al performanței, iar controlul poartă atât asupra legalității, cât și asupra oportunității diverselor forme ale activității administrației publice, respectiv ale entității controlate. În aceste condiții, nu poate fi reținută numai aplicarea art. 26 lit. d) din Legea nr. 94/1992, coroborat cu competența de certificare a conturilor, reglementată de art. 33 alin. (3) din aceeași lege, ci trebuie reținut ca fiind aplicabil și art. 28 din actul normativ în discuție, ce permite auditul performanței utilizării resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

23. Or, potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, auditul performanței înseamnă o evaluare independentă asupra economicității, eficienței și eficacității cu care o entitate publică, un program, un proiect, un proces sau o activitate utilizează resursele publice alocate pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite, iar aceste aspecte implică o analiză a oportunității încheierii unui contract administrativ, respectiv a oportunității emiterii/adoptării unui act administrativ, ce își produce efectele atât în planul dreptului administrativ, cât și în planul altor materii de drept (civil, al muncii, statutul funcției publice etc.). În plan teoretic, o analiză a atribuțiilor Curții de Conturi, ca organ al administrației centrale autonome, cu relație de subordonare direct către Parlamentul României, cu atribuții reglementate la nivel constituțional, trebuie realizată prin prisma regimului aplicabil controlului administrativ specializat și care vizează atât activitatea administrației, cât și a celor administrați, iar controlul derulat de către Curtea de Conturi este un control de legalitate sub toate aspectele, inclusiv al oportunității, oportunitatea fiind considerată ca o valență a legalității, ce privește aplicarea legii, în spiritul ei.

B)

Alte instanțe^2) au considerat că, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi poate constata existența unor abateri de la legalitate sau regularitate cuprinse în actele juridice și operațiunile juridice întocmite, efectuate de către entitatea auditată, prin raportare doar la legalitatea, nu și la oportunitatea încheierii actelor/operațiunilor juridice respective, întrucât altminteri s-ar încălca în mod flagrant principiul autonomiei locale a unităților administrativ-teritoriale și dreptul de apreciere al autorităților publice, în general.

Notă

^2) Curtea de Apel Oradea, Tribunalul Cluj, Tribunalul Bacău, Tribunalul Bihor, Tribunalul Satu Mare (Sentința nr. 633 din 29.03.2017)

VII. Jurisprudența Curții Constituționale

24. Prin Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 23 iunie 2016, instanța de contencios constituțional a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 lit. n) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, statuând următoarele:

18. Cât privește primul aspect al criticii formulate, referitor la nerespectarea competențelor constituționale ale Curții de Conturi, Curtea Constituțională constată că, potrivit prevederilor art. 140 alin. (1) teza întâi din Constituție, această instituție «exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.» Desigur, evaluarea acestor elemente trebuie să fie raportată la un reper, care stabilește condițiile și criteriile de constituire a resurselor financiare publice, precum și ale modului de administrare și întrebuințare a acestor resurse. Art. 137 alin. (1) din Legea fundamentală prevede în mod expres că acest reper este legea: «formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege.» Pe cale de consecință, controlul privind aceste resurse financiare nu se poate raporta decât la dispozițiile legale. Acesta este motivul pentru care legiuitorul, dând eficiență prevederilor Legii fundamentale, a prevăzut în art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992 că, prin activitatea de control exercitată de Curtea de Conturi, «se verifică și se urmărește modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice.» Așa fiind, Curtea apreciază că dispozițiile de lege criticate referitoare la constatarea de către Curtea de Conturi a unor abateri de la legalitate și regularitate nu sunt neconstituționale, ci, din contră, reprezintă o expresie a prevederilor art. 137 alin. (1) și art. 140 alin. (1) din Legea fundamentală.

VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

25. Prin Adresa nr. 1.236/C/2045/III-5 din 25 mai 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

IX. Raportul asupra chestiunii de drept

26. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

27. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

28. Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

29. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție: – existența unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;

– chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

– chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei;

– chestiunea de drept să fie nouă;

– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate în recurs în interesul legii și hotărârile preliminare) sau prin decizii în casare, care să constituie o practică judiciară unitară, consolidată. 30.

Instanța de trimitere întreabă dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea unei decizii administrative și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii.

31. Se constată din cuprinsul actelor administrative care fac obiectul cererii în anulare în dosarul de fond (Decizia nr. 38/13.08.2015, Procesul-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 - parte a raportului de audit al Camerei de Conturi a Județului Constanța și Încheierea nr. 32 din 16.02.2016 a Curții de Conturi) că aceste acte au fost emise în urma acțiunii de audit financiar la unitatea administrativ-teritorială a Județulului Constanța, audit financiar prin care Curtea de Conturi a exercitat funcția sa de control prevăzută de art. 2 și art. 26 lit. d) din Legea nr. 94/1992 asupra contului de execuție bugetară al entității auditate în anul 2014.

32. Procesul-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 și, respectiv, Decizia nr. 38/13.08.2015 ale Camerei de Conturi Constanța constată o seamă de încălcări ale unor prevederi din acte normative, contestate în cadrul litigiului de fond.

33. În esență, actele administrative contestate se referă la nelegalitatea contractării unor servicii de consultanță, respectiv la angajarea din fonduri publice a cheltuielilor pentru plata acestor servicii, cu încălcarea dispozițiilor Legii privind finanțele publice locale nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006) [ art. 1 alin. (1) și (2), art. 14 alin. (2) și (3), art. 23 alin. (1), art. 51 alin. (3), art. 54 alin. (5) și (6) ], în condițiile în care activitățile contractate fie intrau în atribuțiile specifice ale unor angajați ai entității auditate, fie nu aveau legătură cu activitatea entității auditate, respectiv au excedat cadrului normativ special invocat în justificarea alocării fondurilor. De asemenea, s-au constatat nereguli în situațiile financiare ținând de dimensionarea și recepția unor produse/servicii, cu încălcarea Legii contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 82/1991) [ art. 9 alin. (1) ], și a Normelor metodologice privind organizarea și conducerea contabilității instituțiilor publice, Planul de conturi pentru instituțiile publice și instrucțiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1.917/2005 ( Normele metodologice ) [ pct. 1.4.1 ].

34. Totodată, s-a constatat încălcarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/ managerial și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările și completările ulterioare ( Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 ) [ art. 3, art. 4 alin. (2) lit. a) și art. 5 ], prin lipsa vizei de control financiar preventiv propriu menită să ateste îndeplinirea condițiilor de legalitate și regularitate a operațiunilor.

35. Având în vedere aceste premise, se constată că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate ale sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, și anume existența unei chestiuni de drept veritabile, care să dea naștere unor interpretări diferite și, respectiv, de lămurirea acesteia să depindă soluționarea pe fond a cauzei.

36. Instanța de trimitere nu a analizat distinct îndeplinirea condițiilor de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curți de

Casație și Justiție. Se poate considera însă că s-a referit implicit la îndeplinirea acestor condiții în cadrul punctului de vedere exprimat asupra chestiunii de drept. Astfel, a reținut că neregulile identificate în actele de control ale Curții de Conturi au la bază o analiză de oportunitate a deciziilor entității auditate, având în vedere că nu există legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor încheiate de autoritatea publică auditată. A apreciat instanța de trimitere că evaluarea activității entității auditate a avut loc din punctul de vedere al economicității, eficienței și eficacității, situație în care se impune a se lămuri dacă reglementarea auditului financiar prin dispozițiile Legii nr. 94/1992, enunțate în cuprinsul întrebării, privește și controlul economicității, eficienței și eficacității utilizării fondurilor publice, aspecte pe care instanța de trimitere le consideră ca intrând în marja de apreciere a autorității administrative, de vreme ce întrebarea se referă la oportunitatea angajării cheltuielilor.

37. În primul rând, instanța de trimitere nu enunță corect și lămuritor chestiunea de drept a cărei dezlegare o cere, referindu-se, în cuprinsul întrebării, la oportunitatea deciziei administrației publice de alocare a fondurilor, respectiv de contractare a unor servicii, iar în cuprinsul punctului de vedere exprimat asupra chestiunii de drept, la economicitatea, eficiența și eficacitatea utilizării fondurilor publice.

38. În al doilea rând, în adresarea întrebării se referă incomplet la cadrul normativ incident, omițând dispoziții ale Legii nr. 94/1992 și ale Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice ale Curții de Conturi, referitoare la auditul financiar, care sunt clare în privința obiectivelor acestui tip de audit.

39. În al treilea rând, instanța de trimitere pornește de la premisa greșită că analiza economicității, eficienței și eficacității utilizării fondurilor publice este o problemă de oportunitate, care ar intra în competența de apreciere a autorității administrative auditate, iar nu o problemă de legalitate.

40. Legea nr. 94/1992, în acord cu prevederile art. 140 alin. (1) din Constituție, reglementează o formă de control exercitată asupra administrației publice. În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 2 lit. a), c), f) e), h), i), l), n), q), art. 11 alin. (2), art. 21, art. 23 lit. a), art. 26 lit. d) și art. 29 alin. (1) din lege, controlul pe care Curtea de Conturi îl exercită asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public se realizează prin proceduri de audit public extern, prevăzute în standardele proprii de audit elaborate în conformitate cu standardele de audit internaționale general acceptate. Printre tipurile de audit menționate de lege se numără auditul financiar, prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare.

41. Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție a bugetelor locale, ale județelor, municipiilor, orașelor și comunelor este una dintre activitățile specifice ale Curții de Conturi, care urmărește, în principal, conform prevederilor exprese ale art. 29 alin. (1) din Legea nr. 94/1992:

a) exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare;

b) evaluarea sistemelor de management și control la autoritățile cu sarcini privind urmărirea obligațiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice;

c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite;

d) calitatea gestiunii economico-financiare;

e) economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice.

42. Standardele de audit proprii ale Curții de Conturi sunt elaborate în conformitate cu Standardele internaționale de audit financiar public (ISSAI), emise de Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Audit (INTOSAI), organizație la care Curtea de Conturi a României, în calitate de instituție supremă de audit, este parte. Conform ISSAI 1003, 2010, auditul financiar la entitățile din sectorul public comportă, pe lângă obiectivul specific, ce constă în verificarea întocmirii situațiilor financiare în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil, și alte obiective, cum sunt verificarea respectării de către entitatea auditată, în cadrul activităților analizate, a legislației (incluzând legile bugetare) și verificarea eficacității controlului intern referitor la informația financiară.

43. Cele trei tipuri de audit, auditul financiar, auditul de conformitate și auditul de performanță, partajează, conform normelor internaționale de audit, forme și obiective comune. Auditul financiar în sectorul public comportă verificarea conformității situațiilor financiare cu legea și reglementările aplicabile, împrumutând, astfel, elemente ale auditului de conformitate.

44. Cât privește auditul financiar, mandatul Curții de Conturi, ca instituție supremă de audit public extern, rezultă explicit din prevederile Legii nr. 94/1992 coroborate cu prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice ale Curții de Conturi.

45. Conform prevederilor Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, auditul financiar reprezintă activitatea prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare și dacă modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale și execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității verificate sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea și dacă respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității, furnizându-se în acest scop o opinie ( pct. 5 din Regulament ).

46. De asemenea, conform aceluiași Regulament, auditul financiar presupune și verificarea exercitării controlului intern/managerial și a controlului financiar preventiv la entitățile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public cu eficiență, eficacitate și economicitate ( pct. 457 din Regulament ).

47. Rezultă, din enunțarea prevederilor legale incidente, că analiza economicității, eficacității și eficienței utilizării fondurilor publice face parte din obiectivele auditului financiar public realizat de Curtea de Conturi, ca principii ale bunei gestiuni financiare, care, la rândul său, intră în noțiunile de regularitate procedurală, respectiv conformitate cu legea bugetară.

48. Instanța de trimitere afirmă că nu a identificat legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor analizate, însă actele administrative supuse controlului judecătoresc se referă la încălcarea cadrului legal ( Legea nr. 273/2006, Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 și Legea nr. 82/1991 ) referitor la angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și la responsabilitățile autorităților administrației publice locale în domeniul finanțelor publice locale.

49. Aceste acte de control ale Curții de Conturi evidențiază, în principal, încălcări ale legalității și regularității, în sensul acestor noțiuni, definit atât prin art. 2 din Legea nr. 94/1992, cât și prin art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 și, în subsidiar, se referă la economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice din perspectiva procedurală prevăzută expres de Legea nr. 94/1992, de Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și de standardele de audit public.

50. Instanța de trimitere se referă, în întrebarea adresată, la oportunitatea deciziilor autorității administrative. Or, actele supuse controlului în contencios administrativ nu se referă la oportunitatea deciziilor autorității administrative materializate în acțiunile evidențiate, ci la încălcări ale legilor, precum și ale principiilor și regulilor procedurale și metodologice aplicabile categoriilor de operațiuni din care aceste decizii fac parte.

51. În privința angajamentelor bugetare și a execuției bugetare, autoritatea administrativă trebuie să se supună normelor legale și regulamentare care guvernează activitățile sale, având competențe legale sub acest aspect, așa cum rezultă din chiar prevederile art. 137 alin. (1) din Constituție, conform cărora „Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege“.

52. Autoritatea administrativă se bucură de competență de apreciere în acest domeniu, care este reglementat prin lege, numai în măsura în care legea însăși îi conferă această competență.

53. În concluzie, susținerile instanței de trimitere, conform cărora economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice, respectiv buna gestiune economico-financiară ar constitui un domeniu de exercitare a dreptului exclusiv de apreciere al autorității publice îndrituită cu aprobarea angajamentelor bugetare și cu execuția bugetară, nu corespund cadrului normativ incident, care, așa cum s-a arătat mai sus, este unul clar și punctual reglementat.

54. Sesizarea nu vizează, așadar, norme legale îndoielnice, lacunare sau neclare, aplicabile cauzei în care a fost formulată, chestiunea de drept supusă dezbaterii nefiind una veritabilă, reală și esențială pentru soluționarea pe fond a cauzei.

55. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,

În numele legii DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.578/118/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată și poate constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii?

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședința publică din data de 11 septembrie 2017.

PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

Ionel Barbă

Magistrat-asistent,

Aurel Segărceanu