SENTINȚĂ nr. 42/2021

Ședința publică din 24 mai 2021

Dosar nr. 479/32/2020

Președinte - Marius Galan

Grefier - Paraschiva Străjeriu

Pe rol, pronunțarea asupra cererii de anulare acte administrative cu caracter normativ formulate de reclamantul Căluș Florin, domiciliat în comuna xxxxxx, str. xxxxxx nr. xxxxx, județul xxxxx, având domiciliul ales la xxxxxxxxx din municipiul xxxxxx, str. xxxxxxx nr. xx, județul xxxxxx, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații de Urgență (C.N.S.U.), cu sediul în sectorul 1 al municipiului București, Palatul Victoria, Piața Victoriei nr. 1.

Dezbaterile asupra cauzei de față au avut loc în ședința publică din 17 mai 2021, susținerile și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, redactată separat, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre, și când instanța, având nevoie de mai mult timp pentru deliberare, a amânat pronunțarea pentru astăzi, 24 mai 2021.

După deliberare,

CURTEA,

asupra cauzei de față, constată:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău cu nr. 479/32/2020 din 21 octombrie 2020, reclamantul Căluș Florin a chemat în judecată Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații Speciale de Urgență, prin președinte Ludovic Orban, în contradictoriu cu care a solicitat următoarele: – anularea parțială a Hotărârii nr. 47 din 5 octombrie 2020 privind aprobarea listei țărilor/zonelor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea și stabilirea unor măsuri în domeniul sănătății publice, respectiv anularea art. 2;

– acordarea de daune morale pentru prejudiciul creat de încălcarea libertății religioase;

– cheltuieli de judecată.

În finalul cererii de chemare în judecată, reclamantul a mai formulat următoarele solicitări: – cu privire la Ludovic Orban, în calitate de emitent al Hotărârii nr. 47/2020, a solicitat să se constate, în temeiul art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 137/2000, că prin art. 2 al Hotărârii nr. 47/2020 i-a îngrădit în mod ilegal drepturile fundamentale ale omului prevăzute de art. 25 alin. (1) și art. 29 alin. (1) și (2) din Constituție;

– în temeiul art. 2 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, să i se acorde despăgubiri în valoare de 70.000 lei tuturor actorilor implicați în restrângerea ilegală a drepturilor și libertăților fundamentale garantate de Constituție, precum și expunerea unor prevederi discriminatorii.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a susținut, în principal, următoarele:

Comitetul Național pentru Situații Speciale de Urgență este organizat conform Hotărârii Guvernului nr. 94/2014 și funcționează ca organism interministerial, sub conducerea viceprim-ministrului.

Art. 2 din hotărârea contestată a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor legale imperative, a drepturilor și libertăților garantate de Constituție și prin tratatele la care România este parte. În baza acestor dispoziții nelegale a fost adoptată la nivel local, de către Comitetul Național pentru Situații Speciale de Urgență Iași, Hotărârea nr. 35 din 6 octombrie 2020 vizând organizarea sărbătorii religioase ocazionate de hramul Sfintei Cuvioase Paraschiva.

Cele două hotărâri încalcă grav dispozițiile privind organizarea Bisericii Ortodoxe, drepturile fundamentale garantate constituțional și prin tratatele internaționale privind egalitatea în drepturi, dreptul la libertate individuală și dreptul la libertatea conștiinței. Măsurile adoptate sunt nelegale, nu sunt necesare și nici nu au fost justificate în mod transparent, argumentat și nediscriminatoriu, referirea la necesitatea limitării răspândirii virului SARS-CoV-2 nefiind o motivare pertinentă pentru restrângerea semnificativă a drepturilor și libertăților cetățenilor.

Interdicția impusă prin art. 2 din Hotărârea nr. 47/2020 este nelegală, nu are justificare sau echitate, este discriminatorie în condițiile în care este interzisă participarea doar la evenimente religioase, măsura fiind dispusă fără a se face referire la niciun criteriu epidemiologic, la indicele de infectare sau la încadrarea zonei în context epidemiologic, ci doar prevede o interdicție.

Sunt incidente dispozițiile art. 29 din Constituție.

Din perspectiva laturii interioare, libertatea religioasă are caracter absolut, iar din perspectiva laturii exterioare, libertatea religioasă are caracter relativ și presupune libertatea persoanei de a-și exterioriza credința prin participare la slujbe, procesiuni etc., statul putând să o restrângă doar cu titlu de excepție, strict în condițiile art. 53 din Constituție.

Prima condiție obiectivă este că restrângerea se face numai prin lege, termenul din lege desemnând atât legea adoptată de Parlament - art. 73 alin. (1), cât și actul juridic cu forță egală cu a legii, adică, în anumite situații, prin ordonanță de Guvern. Totuși, având în vedere art. 73 alin. (3) lit. s) și art. 115 alin. (1) din Constituție rezultă că printr-o ordonanță simplă Guvernul nu poate să restrângă exercițiul libertății religioase, un astfel de act putând fi declarat neconstituțional fiindcă nu îndeplinește condiția prevăzută de art. 53 alin (1) din Constituție.

Cu atât mai mult, restrângerea nu poate fi decisă printr-o hotărâre adoptată de Consiliul Național pentru Situații de Urgență, relevantă fiind jurisprudența Curții privind interdicția pentru Parlament de a abilita Guvernul pentru adoptarea de ordonanțe în domeniul legilor organice.

Legea nr. 489/2006 se referă expres la recunoașterea libertății religioase, art. 8 alin. (1) fiind de reținut de asemenea. Restrângerea acestei libertăți poate fi făcută numai în situații de excepție, exclusiv prin norme legale și doar dacă constituie măsuri necesare într-o societate democratică, legea preluând, practic, prevederile art. 53 alin. (1)-(3) din Constituție.

Prin Statutul pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române se recunoaște originea apostolică a acestei biserici, caracterul autocefal și unitar, dar și autonomia față de stat și față de alte instituții, având cu statul doar relații de cooperare și dialog.

Incidente sunt și dispozițiile art. 9 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, fiind relevantă jurisprudența Curții în această materie: Cauza Kokkinakis contra Greciei, Tothpal și Szabo împotriva României, Hasan și Chaus împotriva Bulgariei, Sindicatul Păstorul cel Bun contra României; Mitropolia Basarabiei și Exarhatul Plaiurilor contra Moldovei.

Măsurile care pot fi luate de Consiliul Național pentru Situații de Urgență nu pot fi disproporționate și nejustificate în raport cu situația concretă și scopul urmărit.

Prin hotărârea contestată se încalcă art. 29 alin. (1) și (2) din Constituție și Decizia nr. 152/2020 a Curții Constituționale.

La termenul din 5 noiembrie 2020, reclamantul a depus la dosar precizări la acțiune prin care a precizat că justifică interes întrucât i-a fost încălcat dreptul la libertate religioasă prin imposibilitatea participării la procesiunile de la Iași de Sfânta Cuvioasă Parascheva întrucât are domiciliul în alt județ.

A mai susținut reclamantul că aparține Curții de Apel Bacău competența teritorială întrucât are domiciliul în aria de competență a acestei instanțe.

Prin întâmpinarea depusă la 19 noiembrie 2020, Guvernul României a invocat următoarele excepții: netimbrarea cererii de chemare în judecată; lipsa calității sale procesuale pasive; inadmisibilitatea pentru lipsa plângerii prealabile; lipsa de interes.

Cu referire la excepția netimbrării cererii a precizat că în speță sunt aplicabile dispozițiile art. 16 și art. 33 din O.U.G. nr. 80/2013, astfel încât dacă taxa judiciară de timbru nu a fost plătită în cuantumul legal, în momentul înregistrării acțiunii sau cererii, instanța urmează a pune în vedere petenților, în condițiile art. 200 alin. (3) teza I din Codul de procedură civilă, obligația de a timbra cererea în cuantumul stabilit pentru cererile respective și de a transmite dovada achitării taxei judiciare de timbru, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării.

Pentru aceste considerente, având în vedere că din actele comunicate împreună cu acțiunea nu reiese dacă reclamantul a achitat taxele corespunzătoare cererii sale, a solicitat instanței să verifice respectarea obligațiilor de plată a taxelor judiciare de timbru, iar în cazul în care constată neîndeplinirea acestora, să dispună anularea cererii de chemare în judecată, potrivit dispozițiilor art. 197 din Codul de procedură civilă.

S-a invocat de asemenea excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României în susținerea căreia s-au precizat următoarele:

Calitatea procesuală pasivă constă în identitatea între calitatea pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul trebuie să justifice atât calitatea sa procesuală activă, cât și calitatea procesuală pasivă a pârâtului. Astfel, dreptul pretins de reclamant trebuie să își poată obține recunoașterea sau realizarea prin obligarea pârâtului la o anumită conduită: a da, a face sau a nu face.

Guvernul României este un organ colegial, fără personalitate juridică, care este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin legea organică și poate sta în justiție numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aceasta fiind o capacitate juridică specială de drept public.

În considerarea actelor pe care le adoptă, legea acordă Guvernului capacitatea și, respectiv, calitatea de a sta în judecată atunci când instanța judecătorească exercită controlul legalității actelor mai sus menționate (hotărâri sau ordonanțe ale Guvernului), în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În cauza dedusă judecății este contestată legalitatea unei hotărâri adoptate de Comitetul Național pentru Situații de Urgență, un organism interministerial, aflat sub conducerea prim-ministrului României.

Potrivit art. 81 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, dar și al art. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 94/2014 privind organizarea, funcționarea și componența Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență, Departamentul pentru Situații de Urgență, prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Național pentru Situații de Urgență. A mai precizat faptul că atribuțiile principale ale Secretariatul tehnic permanent al Comitetului sunt stabilite prin dispozițiile art. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 94/2014.

Pentru aceste considerente a solicitat admiterea excepției și pe cale de consecință să se constate lipsa calității procesuale pasive a Guvernului României.

Cu privire la excepția inadmisibilității prezentei acțiuni în contencios administrativ pentru lipsa plângerii prealabile, a precizat că în doctrină și jurisprudență s-a reținut că, în general, o acțiune este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condițiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală.

Sub aspectul regularității învestirii instanței specializate de contencios administrativ cu cererea de anulare a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/05.10.2020, a solicitat a se observa că, față de natura juridică a actelor contestate, sesizarea a fost făcută în mod nelegal, cu încălcarea prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere prevederile art. 193 din Codul de procedură civilă, a solicitat instanței să verifice îndeplinirea procedurii prealabile, condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, astfel cum prevăd dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ, înainte de a se adresa instanței competente, trebuie să solicite autorității publice emitente revocarea acestuia.

Partea reclamantă este obligată să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile și, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, va depune la dosarul cauzei copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică. De asemenea, această obligație este expres prevăzută și în art. 193 din Codul de procedură civilă, în care se menționează că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, urmând ca dovada îndeplinirii procedurii prealabile să fie anexată la cererea de chemare în judecată.

A opinat că în cauza dedusă judecății, atât timp cât reclamantul solicită anularea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/05.10.2020 este necesară, drept condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, îndeplinirea procedurii prealabile față de emitentul acestui act administrativ.

A concluzionat că, deoarece reclamantul nu a depus la dosarul cauzei dovezi cu privire la faptul că s-ar fi adresat emitentului, anterior sesizării instanței, cu o plângere prealabilă în ceea ce privește revocarea respectivei hotărâri, se impun admiterea prezentei excepții și respingerea capătului de cerere nr. 2 ca inadmisibil.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes în promovarea cererii de anulare a Hotărârii Comitetului National pentru Situații de Urgență nr. 47/05.10.2020 a făcut următoarele precizări:

În primul rând, reclamantul nu a făcut dovada interesului legitim, personal, născut și actual, condiție de exercițiu a oricărei acțiuni în justiție, deci și pentru promovarea prezentei cereri de chemare în judecată.

Pentru a fi parte într-un proces este necesar să fie întrunite nu numai condițiile privind capacitatea și calitatea procesuală, ci și aceea a existenței unui interes legitim, născut și actual, personal și direct.

Potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Codul de procedură civilă, calitatea procesuală și interesul sunt două condiții distincte ale acțiunii civile, iar analiza lor se impune independent și consecutiv.

Este calificat unanim în doctrină și în jurisprudență ca fiind o condiție de exercițiu a acțiunii civile și de promovare a oricărei forme procedurale ce intră în conținutul acesteia, nefiind suficientă afirmarea existenței unui drept actual, ci și justificarea folosului practic urmărit prin punerea în mișcare a procedurii judiciare.

Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală, iar nu pe altcineva.

În cauza dedusă judecății, exercițiul dreptului la acțiune și recunoașterea interesului legitim nu pot interveni decât în condițiile prevăzute de art. 21 și 52 din Constituția României, republicată, și de legea aplicabilă căii procedurale alese, respectiv de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

A susținut că reclamantul nu a probat existența încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea Hotărârii Comitetului National pentru Situații de Urgentă nr. 47/05.10.2020, sau a unui interes legitim, astfel cum sunt acestea definite la art. 2 alin. (1) lit. o) și p) din Legea nr. 554/2004, iar motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general.

A concluzionat solicitând admiterea excepției invocate și, în aplicarea dispozițiilor art. 40 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, respingerea cererii de anulare a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/05.10.2020 ca fiind formulată de o persoană lipsită de interes.

Pe fondul cauzei, în ceea ce privește cererea de anulare a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47 din 5 octombrie 2020 a arătat că temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. (d),

alin. (3) lit. (a) și art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, ale art. 4 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, republicată, privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, ale art. 20 lit. l) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 2 și 4 din Hotărârea Guvernului nr. 94/2014 privind organizarea, funcționarea și componența Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență.

A solicitat a se observa faptul că nu pot fi reținute elemente de nelegalitate ale Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/05.10.2020 sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalității, veridicității și autenticității acestui act administrativ. Legalitatea actului administrativ impune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, hotărârea fiind emisă în deplină concordanță cu prevederile Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

Susținerile părții reclamante privind vătămarea unor drepturi recunoscute de lege prin adoptarea actului administrativ contestat sunt nefondate și nu pot demonstra nelegalitatea acesteia.

Cu privire la daunele morale, cuantificate de reclamant, a apreciat că și aceste pretenții sunt nefondate întrucât nu s-a făcut dovada lezării unor valori nepatrimoniale ale reclamantului, cum ar fi existența fizică a persoanei, integritatea corporală și sănătatea, sensibilitatea fizică și psihică, demnitatea, prin săvârșirea unor fapte ilicite culpabile de către emitentul actului administrativ contestat, respectiv prin lezarea unui drept sau interes nepatrimonial de către acest pârât.

O simplă înșiruire de aprecieri subiective nu este de natură a demonstra prejudiciul, astfel cum este acesta reglementat de lege.

Pentru a fi admisibilă o astfel de cerere, reclamantul ar fi trebuit să dovedească existența unui prejudiciu (cu dovedirea îndeplinirii condiției esențiale a caracterului său cert), legătura de cauzalitate între acesta și presupusa faptă ilicită, precum și vinovăția pârâtului.

Identificarea unor criterii științifice, exacte, pentru evaluarea cuantumului indemnizațiilor destinate reparării prejudiciilor morale nu este posibilă, întrucât există o incompatibilitate între caracterul moral (nepatrimonial) al daunelor și caracterul bănesc (patrimonial) al despăgubirii. Indemnizația acordată pentru repararea prejudiciului moral trebuie să reprezinte, în realitate, o reparare a acestuia, în sensul unei compensații sau satisfacții compensatorii. În condițiile în care nici legiuitorul, nici instanțele judecătorești nu au un algoritm de calcul al unor sume reprezentând reparația pentru daune morale, este evident că stabilirea cuantumului acesteia include o doză mare de arbitrar (ca în cazul de față).

Prejudiciile morale fiind nemateriale, nu pot avea un echivalent valoric, deci nu pot fi evaluate în bani. În legislația noastră nu există niciun text care să prevadă după ce criteriu trebuie evaluat cuantumul despăgubirii pentru repararea daunelor morale, astfel încât pretențiile părții reclamante nu doar că sunt subiective, dar și exagerate, aceasta neprobând prejudiciul și nici gravitatea întinderii lui, care să justifice despăgubiri în acest cuantum.

Pentru aspectele învederate, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47 din 5 octombrie 2020.

La data de 15 februarie 2021, reclamantul a înaintat la dosar răspuns la întâmpinarea Guvernului României (fila 18), prin care a solicitat respingerea atât a excepțiilor invocate de pârât prin întâmpinare, cât și a apărărilor de fond ale acestuia.

Prin precizările și completările la acțiune din 15 martie 2021 (fila 29), reclamantul a invocat Decizia Curții Constituționale a României nr. 157 din 13 mai 2020 prin care s-a constatat că dispozițiile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 sunt neconstituționale numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe perioada stării de alertă nu vizează restricționarea exercitării unor drepturi sau libertăți fundamentale; totodată, a invocat Decizia Curții de Apel București nr. 1.328 din 14 decembrie 2020 prin care o contestație similară a fost admisă.

A mai susținut reclamantul că, fiind o persoană religioasă, prin textul de lege contestat i-a fost vătămat un drept recunoscut de lege, vătămare care l-a afectat psihic și spiritual, motiv pentru care, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, a solicitat despăgubiri pentru daunele morale cauzate de emiterea și punerea în aplicare a Hotărârii nr. 47/2020 și a actelor ce au stat la baza emiterii acesteia.

Analizând cu prioritate, potrivit dispozițiilor art. 248 din Codul de procedură civilă, excepțiile invocate de pârâți prin întâmpinările formulate în cauză, Curtea le va respinge pentru următoarele considerente:

Excepția lipsei calității procesuale pasive nu este dată în cauză, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat, fiind suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, în materia contenciosului administrativ, pentru verificarea calității procesuale nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice emitente, astfel cum este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii. Astfel, transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorității publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică și deci capacitate juridică în sensul juridic al noțiunii.

Totodată, capacitatea procesuală și calitatea procesuală sunt intrinsec legate, în sensul că în cazul calității procesuale pasive trebuie să existe identitate între persoana care este titularul obligației ce trebuie îndeplinită și persoana care va fi obligată la îndeplinirea obligației.

În consecință, având în vedere solicitările reclamantului, respectiv de anulare parțială a actului atacat și de plată a daunelor morale, formulate în prezenta cauză, Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații de Urgență are calitate procesuală pasivă, întrucât Guvernul nu putea să își asume și să își îndeplinească obligațiile decât prin organismele sale, pe care legiuitorul le-a investit cu o anume competență.

Excepția inadmisibilității acțiunii, rezultând din lipsa plângerii prealabile, este de asemenea neîntemeiată, raportat la prevederile Legii nr. 544/2004 - art. 7 alin. (5), conform cărora această etapă prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au produs efecte juridice.

Luând în considerare că cererea de chemare în judecată a fost introdusă la data de 21 octombrie 2020, iar prin aceasta se reclamă nelegalitatea prevederilor care i-au interzis reclamantului participarea în același an la manifestațiile organizate în municipiul Iași în data de 14 octombrie, rezultă indubitabil faptul că actul atacat și-a produs deja efectele, astfel încât procedura plângerii prealabile ar fi lipsită de finalitate practică.

Cât privește lipsa de interes, aceasta va fi de asemenea respinsă, având în vedere că interesul, înțeles ca o condiție de exercitare a acțiunii civile, nu are în vedere interesul material sau moral care formează substanța dreptului subiectiv, ci justificarea de a invoca și a urmări pe calea demersului judiciar promovat un anumit folos practic.

Demersul judiciar prezintă un folos practic inclusiv în cazul în care actul administrativ normativ contestat nu și-ar mai produce efecte ulterior declanșării controlului de contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii sau adoptării lui, și, totodată, acest demers este o condiție a formulării unei acțiuni în acordarea despăgubirilor cauzate prin actul administrativ.

În prezenta cauză interesul este justificat având în vedere că reclamantul se prezintă drept o persoană religioasă, iar prin cererea de chemare în judecată reclamă încălcarea libertății religioase, solicitând anularea prevederilor considerate vătămătoare și pretinzând totodată daune morale.

Pe fondul cauzei, Curtea, analizând întregul material probator aflat la dosarul cauzei, apreciază că acțiunea de față este fondată în ceea ce privește anularea art. 2 din Hotărârea nr. 47 din 5 octombrie 2020 emisă de președintele Comitetului Național pentru Situații de Urgență, urmând a fi admisă pentru următoarele considerente:

Reclamantul a solicitat anularea art. 2 din Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/2020 din 5 octombrie 2020, arătând că i-a fost încălcat dreptul la libertate religioasă, prin imposibilitatea participării la procesiunile organizate în municipiul Iași, cu ocazia sărbătorii Sfintei Parascheva, acesta având domiciliul în altă localitate.

În preambulul Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 47/2020 din 5 octombrie 2020 se precizează faptul că această hotărâre este adoptată în temeiul prevederilor art. 5 alin. (2) lit. d),

alin. (3) lit. a) și art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, care se referă la următoarele: – art. 5 alin. (2): Măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților sunt: [

]

d) măsuri de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu;

– a rt. 5 alin. (3): Măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt:

a) restrângerea sau interzicerea organizării și desfășurării unor mitinguri, demonstrații, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spații deschise, precum și a unor întruniri de natura activităților culturale, științifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spații închise;

– art. 71 alin. (1): În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU.

(2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele și celelalte autorități responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine și instrucțiuni;

– art. 4 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, republicată, privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, care se referă la carantinarea persoanelor care sosesc în România din zone cu risc epidemiologic ridicat sau pentru persoanele care au intrat în contact direct cu persoanele infectate, în situațiile de risc epidemiologic prevăzute la art. 6;

– art. 20 lit. l) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare - care se referă la una din atribuțiile CNSU:

l) stabilește modul de cooperare a structurilor Sistemului Național cu alte autorități și organisme ale statului român sau internaționale abilitate în managementul stărilor excepționale;

– art. 2 și art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 94/2014 privind organizarea, funcționarea și componența Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență, care se referă la atribuțiile CNSU, respectiv la modalitatea în care se adoptă Hotărârile Comitetului Național.

Analizând cele de mai sus, Curtea constată că textele de lege care au constituit fundamentul juridic al emiterii Hotărârii nr. 47/2020 de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență stabilesc cadrul general în care se pot lua măsuri în sensul restrângerii - cu referire strict la speța de față - organizării și desfășurării unor

, procesiuni,

, în spații deschise, precum și a unor întruniri de natura activităților

religioase,

în spații închise. Curtea constată că prin niciuna din dispozițiile legale amintite în preambulul hotărârii contestate, chiar dacă se referă la măsuri de restrângere sau de interzicere a organizării și desfășurării unor activități de natură religioasă, nu se prevăd restricții prin care să fie îngrădită exercitarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, în speță libertatea religioasă sub forma participării la slujbele religioase din anumite localități.

De asemenea, prin art. 45 din Legea nr. 55/2020 se arată că: „Pe durata stării de alertă, activitatea cultelor religioase se exercită liber, cu respectarea regulilor de protecție sanitară stabilite, la propunerea CNSSU și cu avizul secretarului de stat pentru culte, prin ordin comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne.

(2) Regulile prevăzute la alin. (1) vor cuprinde măsuri privind accesul în lăcașele de cult, distanța minimă de siguranță.“ Or, la art. 2 din Hotărârea nr. 47/2020 se prevede: „Organizarea de sărbători religioase este permisă numai cu participarea persoanelor care au domiciliul sau reședința în localitatea unde se desfășoară activitatea, fără participarea persoanelor/pelerinilor din alte localități.“

În analiza legalității actului contestat se observă că nu există nicio reglementare privitoare la durata în timp pe care se va aplica restricția reglementată ori cu privire la stabilirea unor criterii pe baza cărora să se determine aria geografică în care să se aplice respectiva restricție. Acest aspect contravine uneia dintre premisele care au stat la baza acestei hotărâri, respectiv „creșterea zilnică progresivă a numărului de persoane infectate, cu preponderență în anumite zone sau localități, care determină o presiune permanentă asupra capacității de gestionare a unităților administrativ-teritoriale și a sistemului sanitar“.

Totodată, prin Decizia nr. 157 din 13 mai 2020 a Curții Constituționale a României a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență sunt constituționale „în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale“. În motivarea soluției pronunțate, Curtea Constituțională a României a statuat că actul normativ care restrânge ori afectează drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor sau instituții fundamentale ale statului „nu poate fi decât o lege, ca act formal al Parlamentului“.

Se precizează, totodată, în decizia mai sus amintită faptul că actele de reglementare secundară au, de obicei, un grad sporit de instabilitate, suportând schimbări succesive în timp; delegarea implicită, prin omisiunea deliberată de reglementare la nivel de normă primară, a atribuției de reglementare a conținutului juridic al stării de alertă și a măsurilor necesare determină o stare de incertitudine juridică, cu consecințe prejudiciabile asupra drepturilor persoanelor.

Astfel, se constată că în respectarea deciziei Curții Constituționale a României mai sus menționate, obligatorie de la data publicării, prin hotărârile Comitetului Național nu ar putea fi dispuse acțiuni și măsuri care să vizeze restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale, în speță dreptul la libertatea religioasă, sub forma participării la slujbele religioase, întrucât aceste hotărâri sunt acte subsecvente Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 cu caracter de legislație secundară, având menirea să dispună măsuri pentru asigurarea organizării executării acestei ordonanțe.

Fiind emise în baza și pentru executarea legii, actele administrative cu caracter normativ trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții normative care să înlocuiască legea. Prin urmare, pentru a respecta dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, normele legale criticate, ce reglementează dispunerea unor acțiuni și luarea unor măsuri, trebuie să fie reglementate în mod previzibil și în limitele unor repere concrete, care să elimine riscul ca prin ingerința autorităților administrative măsurile să capete caracter abuziv sau restrictiv al unor drepturi sau libertăți.

Or, astfel cum s-a reținut în considerentele expuse, art. 2 din Hotărârea nr. 47/2020 nu reglementează în mod previzibil și în limitele unor repere concrete interdicțiile stabilite, deoarece se constată că nu există nicio limitare în timp a interdicției impuse sau cu privire la localitățile ori întinderea teritorială unde urmează să se desfășoare sărbătorile religioase.

Așadar, Curtea de Apel constată, pe baza acestor argumente, că dispozițiile legale indicate în preambulul Hotărârii nr. 47/2020 nu cuprind în sine prevederi exprese și limitative referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți constituționale, iar modalitatea de redactare a art. 2 din Hotărârea nr. 47/2020 creează premisele unei aplicări discreționare și de adoptare a unor măsuri de restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților, aspect de natură să contravină atât principiului securității juridice, cât și principiului legalității restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți, în speță a dreptului la libertatea religioasă sub forma participării active la slujbele religioase din orice localitate din țară, cu excepția celei de domiciliu.

Fiind un act infralegal, adică subsecvent legii, prin care se stabilesc în concret măsurile care urmează a fi luate în vederea gestionării situației de urgență, acestea nu pot decât să transpună normele legale. Actul administrativ de aplicare a legii nu poate deroga, nu se poate substitui și nici adăuga la lege. Prin urmare, cum instanța de contencios constituțional a reținut că acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă, în temeiul dispozițiilor art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, nu pot viza drepturi sau libertăți fundamentale, cu atât mai mult prin acte normative secundare, cum este hotărârea contestată, nu se poate dispune în această manieră. Așa cum Curtea Constituțională a statuat în mod constant, din coroborarea normelor constituționale cuprinse în art. 53 alin. (1) și în art. 115 alin. (6) rezultă că afectarea/restrângerea drepturilor sau libertăților fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, ca act formal al Parlamentului.

Prin urmare, Curtea constată că prin reglementarea de la art. 2 din Hotărârea nr. 47/2020 a fost încălcată Decizia Curții Constituționale a României nr. 157/2020 și, totodată, nu au fost respectate actele supralegale la emiterea acesteia, astfel încât va dispune anularea acestei dispoziții.

Cu privire la daunele morale, acestea sunt apreciate ca reprezentând atingerea adusă existenței fizice a persoanei, integrității corporale și sănătății, cinstei, demnității și onoarei, prestigiului profesional, iar pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci trebuie dovedite daunele morale suferite. Sub acest aspect, partea care solicită acordarea daunelor morale este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate dintre prejudiciu și fapta autorității.

Cum în cauza dedusă judecății aceste elemente ale răspunderii civile delictuale nu au fost dovedite, Curtea va respinge cererea reclamantului de obligare a pârâtului la plata daunelor morale, apreciind că recunoașterea și sancționarea nelegalității actului administrativ contestat constituie o reparație morală în sine, adecvată în raport cu circumstanțele cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

HOTĂRĂȘTE:

Respinge excepțiile vizând lipsa calității procesuale pasive, a inadmisibilității acțiunii și a lipsei de interes invocate de pârâtul Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații Urgență.

Admite în parte acțiunea având ca obiect anulare acte administrative cu caracter normativ, formulată de reclamantul Căluș Florin, din comuna xxxxxxx, str. xxxxxxx nr. xxxxx, județul xxxxxx, având domiciliul ales la xxxxxxxx din municipiul xxxxx, xxxxxx nr. xxxxx, județul xxxxxx, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații de Urgență, cu sediul în sectorul 1 al municipiului București, Palatul Victoria, Piața Victoriei nr. 1, în sensul că anulează art. 2 din Hotărârea nr. 47 din 5.10.2020, emisă de președintele Comitetului Național pentru Situații de Urgență.

Respinge capătul de cerere vizând acordarea de daune morale.

Cu drept de recurs în 15 zile de la comunicare.

Pronunțată astăzi, 24 mai 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.

Președinte,

Marius Galan

Grefier,

Paraschiva Străjeriu

CURTEA DE APEL SUCEAVA SECȚIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

ÎNCHEIERE

Ședința publică din 17 mai 2021

Dosar nr. 479/32/2020

Președinte - Marius Galan

Grefier - Paraschiva Străjeriu

Pe rol, judecarea cererii de anulare acte administrative cu caracter normativ formulate de reclamantul Căluș Florin, domiciliat în comuna xxx, str. xxx nr. xxx, județul xxx, cu domiciliul ales la xxx din municipiul xxx, str. xxx nr. xx, județul xxx, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații de Urgență, cu sediul în sectorul 1 al municipiului București, Palatul Victoria, Piața Victoriei nr. 1.

La apelul nominal, făcut în ședință publică, a răspuns avocat din oficiu Negru Doina, pentru reclamantul Căluș Florin, lipsă fiind atât acesta, cât și reprezentantul pârâtului.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Se face referatul cauzei de către grefierul de ședință, prin care sunt evidențiate părțile, obiectul dosarului, stadiul procesual, chestiuni privind modalitatea de îndeplinire a procedurii de citare a părților. Totodată, se învederează că pârâtul a răspuns solicitărilor instanței, prin întâmpinarea înaintată fiind exprimat un punct de vedere cu privire la decăderea reclamantului din dreptul de a formula cerere de completare a acțiunii.

Întrebat fiind, apărătorul din oficiu al reclamantului arată că a lecturat înaintea ședinței întâmpinarea formulată de pârât; de asemenea, precizează că reclamantul nu mai insistă în modificarea acțiunii și susținerea cererii completatoare, solicitând a fi avute în vedere doar precizările formulate la data de 15 martie 2021, în sensul de a fi avute în vedere la soluționarea cauzei Decizia Curții Constituționale a României nr. 157 din 13 mai 2020 și Decizia Curții de Apel București nr. 1.328/2020; totodată, arată că nu mai are de formulat alte cereri.

Instanța ia act de faptul că s-a renunțat la modificarea acțiunii, astfel încât, constatând dosarul în stare de judecată, acordă cuvântul la dezbateri pe fondul cauzei (cererea inițială și precizările formulate după numirea unui avocat din oficiu).

Avocatul Negru Doina, pentru reclamant, solicită respingerea excepțiilor invocate, pentru motivele detaliate în întâmpinare, iar pe fondul cauzei pune concluzii de admitere a acțiunii astfel cum a fost formulată, cu consecința anulării parțiale a Hotărârii nr. 47 din 5 octombrie 2020 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență, și acordarea de daune în concordanță cu prejudiciul cauzat prin restrângerea libertății religioase, de conștiință și de asociere, precum și restituirea cheltuielilor de judecată pricinuite de proces, pentru următoarele motive:

Întrucât reclamantul este o persoană religioasă, iar prin actul nelegal a cărui anulare se solicită i-a fost vătămat un drept recunoscut de lege, vătămare care l-a afectat profund psihic și spiritual, a solicitat despăgubiri în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 pentru daune morale cauzate de emiterea și punerea în aplicare a acestor acte administrative (hotărârea atacată și actele care au stat la baza emiterii acesteia), respectiv pentru interdicția de a participa la pelerinajul organizat de Sfânta Paraschiva - reclamantul neavând reședința sau domiciliul pe raza municipiului Iași.

În dovedirea vătămării și a prejudiciului moral suferit ca urmare a restricțiilor impuse solicită a fi avute în vedere susținerile reclamantului expuse prin cererea de chemare în judecată și adeverința de la preot care se află la dosar; Hotărârea nr. 47 din 5 octombrie 2020, din al cărui conținut se deduce că a fost emisă în conformitate cu prevederile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 - însă, referitor la aceste dispoziții, arată faptul că prin Decizia nr. 157 din 13 mai 2020 Curtea Constituțională a admis faptul că dispozițiile art. 4 din ordonanța de urgență menționată sunt constituționale numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restricționarea unor drepturi sau libertăți fundamentale. În virtutea acestor statuări, Curtea de Apel București, prin Decizia nr. 1.328/2020, a admis o contestație similară (formulată împotriva Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de urgență nr. 47/2020 ), constatând că libertatea religioasă a fost îngrădită nu prin lege, ci printr-un act contrar Constituției și jurisprudenței Curții Constituționale a României. Prin urmare, solicită admiterea acțiunii și să se dispună plata daunelor morale cauzate reclamantului prin emiterea și punerea în aplicare a acestui act administrativ nelegal.

Declarând dezbaterile închise,

CURTEA,

având nevoie de mai mult timp pentru deliberare,

în temeiul art. 396 din Codul de procedură civilă,

DISPUNE:

Amână pronunțarea la data de 24 mai 2021.

Pronunțată astăzi, 17 mai 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.

Președinte,

Marius Galan

Grefier,

Paraschiva Străjeriu