DECIZIE nr. 513/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dacian-Cosmin Dragoș - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Laura-Iuliana Scântei - judecător

Bianca Drăghici - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 66 pct. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, excepție ridicată de unitatea administrativ-teritorială municipiul Motru, prin primar, în Dosarul nr. 1.137/95/2021 al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.506D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere că legiuitorul permite consiliului local să stabilească nivelul impozitelor și taxelor locale. Potrivit dispozițiilor de lege criticate, există o obligație de indexare anuală cu nivelul inflației, așa încât nivelul acestora depinde de voința consiliului local care decide dacă aplică sau nu aplică dispozițiile art. 491 alin. (3) din Codul fiscal.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 13 iulie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.137/95/2021, Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 66 pct. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene. Excepția a fost ridicată de unitatea administrativ-teritorială municipiul Motru, prin primar, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei contestații formulate împotriva unui act administrativ, respectiv a unei decizii emise de Camera de Conturi Gorj, prin care s-a reținut nerespectarea dispozițiilor legale referitoare la indexarea anuală a impozitelor și taxelor locale și la aplicarea nivelurilor maxime prevăzute de Codul fiscal.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că, deși prin art. 491 alin. (1) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal se instituie obligația consiliilor locale de a indexa anual, cu rata inflației, impozitele și taxele locale doar pentru acelea stabilite în lei sau pe baza unor anumite sume în lei, dispozițiile legale criticate introduc, în mod injust și discriminatoriu, obligația de a aplica nivelurile maxime și pentru impozitele și taxele locale determinate prin aplicarea unei cote procentuale.

6. Se apreciază că este discriminatoriu să se stabilească prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 obligații de plată pentru contribuabili, deoarece prin dispozițiile legale criticate a fost instituită nu numai obligația de a indexa și impozitele și taxele determinate prin aplicarea unei cote procentuale, ci și aceea de a aplica nivelurile maxime prevăzute în Codul fiscal.

7. Referitor la sintagma „se aplică

nivelurile maxime prevăzute de prezentul cod, indexate potrivit prevederilor alin. (1)“ din cuprinsul normei criticate, se apreciază că, deși art. 56 din Constituție impune o obligație fundamentală în sarcina cetățenilor, căreia îi corespunde dreptul corelativ al statului de a stabili impozite și taxe, acest drept nu este unul absolut, legiuitorul fiind ținut la rândul său de obligația de a așeza sarcinile fiscale în mod just. Se menționează deciziile nr. 3 din 6 ianuarie 1994, nr. 940 din 6 iulie 2010, nr. 1.394 din 26 octombrie 2010 și nr. 39 din 5 februarie 2013, prin care Curtea Constituțională a statuat că fiscalitatea nu trebuie să fie numai legală, ci și proporțională, rezonabilă și echitabilă.

8. Se afirmă că, referitor la rezonabilitatea și echitatea prevederilor criticate, legiuitorul nu a manifestat atenție și interes decât în ceea ce privește nivelurile impozitelor și taxelor locale, nu și în ceea ce îl privește pe contribuabilul care este obligat să suporte niveluri uriașe ale impozitelor și taxelor locale stabilite în mod arbitrar prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018.

9. Se consideră că, în ceea ce privește proporționalitatea impozitelor și taxelor locale stabilite prin dispozițiile legale criticate, era obligatoriu ca legiuitorul să respecte drepturile și libertățile fundamentale. Or, contrar jurisprudenței Curții Constituționale, dispozițiile criticate instituie un dezechilibru între restricțiile impuse de măsura coercitivă a aplicării nivelurilor maxime ale impozitelor și taxelor locale din Codul fiscal și gradul de severitate al acestei măsuri, fiind afectat în mod grav patrimoniul personal al contribuabililor care au achitat deja impozitele și taxele locale aferente anului 2019, așa cum le-au fost percepute prin Hotărârea Consiliului Local Motru nr. 186/2018. Or, a stabili obligații în plus față de cele achitate deja de către contribuabili înseamnă a le încălca drepturi constituționale.

10. Se mai arată că, potrivit art. 47 alin. (1) din Constituție, statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică și de protecție socială, de natură să asigure cetățenilor un nivel de trai decent, or, prin introducerea alin. (3) al art. 491 din Codul fiscal se creează exact contrariul acestui fapt, instituindu-se obligații fiscale suplimentare împovărătoare pentru cetățeni. Se menționează deciziile Curții Constituționale nr. 665 din 12 iunie 2008, nr. 462 din 17 septembrie 2014 și nr. 662 din 11 noiembrie 2014, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului potrivit căreia statele membre semnatare ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și-au asumat obligația ca drepturile garantate de Convenție să fie concrete și efective, nu teoretice și iluzorii.

11. Se mai susține, în esență, că sintagma „se aplică de către compartimentul de resort din aparatul de specialitate al primarului, nivelurile maxime prevăzute de prezentul cod, indexate potrivit prevederilor alin. (1)“ contravine și art. 139 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia impozitele și taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau județene, în limitele și în condițiile legii, întrucât aceasta creează o obligație pentru compartimentul de resort din aparatul de specialitate al primarului de a aplica în mod direct, fără a fi aprobate de către consiliul local prin hotărâre, aceste niveluri maxime, indexate.

12. În final, se menționează că, potrivit art. 16 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, consiliile locale, ca organe deliberative ale autorității publice locale, au competența și responsabilitatea deplină în stabilirea și aprobarea nivelurilor impozitelor și taxelor locale, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ consolidează atribuțiile consiliilor locale în ceea ce privește libertatea stabilirii nivelurilor impozitelor locale ca elemente definitorii ale principiului autonomiei locale. Art. 489 alin. (1) și (3) din Codul fiscal statuează că, în virtutea principiilor autonomiei locale, în calitatea lor de organe deliberative ale autorității publice locale, consiliile locale stabilesc anual nivelul impozitelor și taxelor locale în funcție de o serie de criterii specifice fiecărei zone sau localități: economice, sociale, geografice.

13. Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 urmărește un scop legitim, respectiv menținerea echilibrului bugetar și respectarea angajamentelor interne asumate în domeniul protecției sociale, și păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere, situația particulară ivită determinând necesitatea adoptării în regim de urgență a măsurilor fiscal-bugetare propuse. De asemenea, legiuitorul are deplina libertate de a stabili impozite și taxe, precum și cuantumul acestora, cu condiția ca acestea să fie rezonabile și echitabile, cerințe pe care dispozițiile criticate le îndeplinesc, fiind avute în vedere nivelurile maxime prevăzute de Codul fiscal, indexate potrivit prevederilor aceluiași act normativ, reglementându-se în mod concret condițiile în care sunt aplicabile taxele și impozitele prevăzute de articolul criticat.

14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 66 pct. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1116 din 29 decembrie 2018, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „ Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

28. La articolul 491, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: «(3) Dacă hotărârea consiliului local nu a fost adoptată cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de expirarea exercițiului bugetar, în anul fiscal următor, în cazul oricărui impozit sau oricărei taxe locale, care constă într-o anumită sumă în lei sau care este stabilită pe baza unei anumite sume în lei ori se determină prin aplicarea unei cote procentuale, se aplică de către compartimentul de resort din aparatul de specialitate al primarului, nivelurile maxime prevăzute de prezentul cod, indexate potrivit prevederilor alin. (1 ).»“ Însă, având în vedere art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit căruia „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta“, Curtea reține ca obiect al excepției dispozițiile art. 491 alin. (3) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare.

18. Autoarea excepției consideră că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, ale art. 56 alin. (1) și (2) privind contribuțiile financiare, ale art. 120 alin. (1) referitor la principiile de bază ale administrației publice locale, ale art. 121 alin. (1) și (2) privind autoritățile comunale și orășenești și ale art. 139 alin. (2) referitor la impozite, taxe și alte contribuții.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că asupra soluției legislative criticate în prezenta cauză, din perspectiva unor critici similare, s-a mai pronunțat, prin Decizia nr. 118 din 16 martie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 30 iunie 2023, Decizia nr. 31 din 30 ianuarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 577 din 20 iunie 2024, și Decizia nr. 277 din 29 mai 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 928 din 8 octombrie 2025, statuând conformitatea acestora cu Legea fundamentală.

20. Astfel, Curtea a observat că, potrivit art. 491 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu denumirea marginală „Indexarea impozitelor și taxelor locale“, în cazul oricărui impozit sau oricărei taxe locale, care constă într-o anumită sumă în lei sau care este stabilit/stabilită pe baza unei anumite sume în lei, sumele respective se indexează anual, până la data de 30 aprilie, de către consiliile locale, ținând cont de rata inflației pentru anul fiscal anterior, comunicată pe site-urile oficiale ale Ministerului Finanțelor Publice și Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, iar sumele astfel indexate se aprobă prin hotărâre a consiliului local și se aplică în anul fiscal următor. Dacă hotărârea consiliului local nu a fost adoptată cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de expirarea exercițiului bugetar, în anul fiscal următor, în cazul oricărui impozit sau oricărei taxe locale, care constă într-o anumită sumă în lei sau care este stabilită pe baza unei anumite sume în lei ori se determină prin aplicarea unei cote procentuale, se aplică de către compartimentul de resort din aparatul de specialitate al primarului nivelurile maxime prevăzute de Codul fiscal, indexate potrivit prevederilor alin. (1) al art. 491 din același cod.

21. Cu privire la critica de neconstituționalitate, raportată la dispozițiile constituționale ale art. 16 și ale art. 56 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit căreia dispozițiile legale criticate introduc, în mod injust și discriminatoriu, obligația de a aplica nivelurile maxime și pentru impozitele și taxele locale determinate prin aplicarea unei cote procentuale, prin Decizia nr. 118 din 16 martie 2023, precitată, paragrafele 26, 27 și 29, Curtea a reținut că art. 56 din Constituție consacră obligația fundamentală a fiecărui cetățean de a contribui prin impozite și taxe la cheltuielile publice. Principiul constituțional al justei așezări a sarcinilor fiscale implică un complex de condiții de care legiuitorul este ținut atunci când instituie anumite obligații fiscale în sarcina contribuabililor. Fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci și proporțională, rezonabilă, echitabilă și să nu diferențieze pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetățeni. Însă așezarea justă a sarcinilor fiscale trebuie să reflecte însuși principiul egalității cetățenilor în fața legii, prin impunerea unui tratament identic pentru situații identice, și să țină cont, în același timp, de capacitatea contributivă a contribuabililor, luând în considerare elementele ce caracterizează situația individuală și sarcinile sociale ale acestora și în raport cu situația economico-financiară a țării, stabilirea cotelor de impozitare fiind atributul legiuitorului, care, respectând justa așezare a sarcinilor fiscale, le poate mări sau micșora în funcție de politica fiscală promovată și de interesele generale ale societății la un moment dat.

22. Aplicând aceste considerente în cauză, Curtea a constatat că dispozițiile legale criticate reprezintă o normă care asigură predictibilitatea cadrului legislativ în materie, în cazuri excepționale, când autoritatea deliberativă - consiliul local - nu adoptă hotărârea cu privire la indexarea impozitelor și taxelor locale cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de expirarea exercițiului bugetar, și constituie expresia obligației pozitive a statului de a asigura ritmicitatea și certitudinea alimentării bugetelor locale cu sumele de bani aferente obligațiilor fiscale ce revin în sarcina contribuabililor, fiind o măsură de protecție a bugetului general consolidat, respectiv a bugetelor locale, după caz, măsură ce ține seama de complexul de circumstanțe care pot exista. Totodată, în concordanță cu jurisprudența sa, potrivit căreia egalitatea de tratament presupune în mod necesar identitatea de situații juridice, calificarea unei reglementări ca fiind discriminatorie se justifică doar atunci când, pentru situații similare, se instituie regimuri juridice diferite pentru persoanele cărora li se aplică (a se vedea Decizia nr. 425 din 17 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 24 august 2021), Curtea a constatat că prevederile criticate se aplică deopotrivă, în mod egal, tuturor celor care cad sub incidența lor, de la momentul de referință stabilit de legiuitor, și nu contravin art. 16 și art. 56 alin. (2) din Constituție.

23. De asemenea, prin Decizia nr. 31 din 30 ianuarie 2024, precitată, paragraful 31, Curtea a respins ca neîntemeiată critica de neconstituționalitate raportată la art. 121 alin. (1) și (2) din Constituție, potrivit căruia autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii, iar consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe, deoarece textul de lege criticat se încadrează în sintagma „în condițiile legii“.

24. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la art. 139 alin. (2) din Constituție, potrivit căreia dispozițiile legale criticate nesocotesc competența exclusivă a consiliilor locale de a stabili nivelul impozitelor și taxelor locale în funcție de o serie de criterii specifice fiecărei zone sau localități, prin Decizia nr. 118 din 16 martie 2023, paragraful 30, respingând ca neîntemeiată această susținere, Curtea a reținut că, în conformitate cu norma fundamentală pretins încălcată, impozitele și taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau județene, „în limitele și în condițiile legii“. Expresie a politicii fiscale și bugetare, legiuitorul are libertatea de a stabili impozite și taxe, precum și limite și condiții ale acestora, evident, cu respectarea principiilor și dispozițiilor constituționale. Or, norma legală supusă controlului de constituționalitate nu vizează stabilirea impozitelor și taxelor locale, ci indexarea acestora, care este o operațiune ulterioară stabilirii.

25. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

26. Referitor la susținerea potrivit căreia dispozițiile criticate instituie obligații fiscale împovărătoare ce afectează nivelul de trai și patrimoniul cetățenilor, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a statuat că obligația statului de a asigura un nivel de trai decent nu are un conținut determinat, ci trebuie apreciată concret, în funcție de împrejurările social-economice în care se manifestă acest rol al statului (a se vedea Decizia nr. 366 din 22 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 468 din 4 iulie 2011). Stabilirea acelui standard al nivelului de trai care poate fi considerat decent trebuie apreciată de la caz la caz, în funcție de o serie de factori conjuncturali. Situația economică a țării, resursele de care dispune statul în vederea atingerii acestui obiectiv, dar și nivelul de dezvoltare a societății la un anumit moment și modul de organizare a societății reprezintă deopotrivă coordonate care trebuie luate în considerare atunci când se evaluează nivelul „decent“ al vieții, nefiind posibilă stabilirea unui standard fix, imuabil (a se vedea în acest sens Decizia nr. 765 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 476 din 6 iulie 2011). În același timp, obligația statului de a asigura un trai decent trebuie dusă la îndeplinire în mod egal, față de toți cetățenii săi, indiferent de ipostaza juridică în care se află aceștia ( Decizia nr. 700 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 29 ianuarie 2020, paragraful 44). Or, măsura stabilită prin dispozițiile de lege criticate se aplică în cazuri excepționale, când autoritatea deliberativă - consiliul local - nu adoptă hotărârea cu privire la indexarea impozitelor și taxelor locale cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de expirarea exercițiului bugetar, și constituie expresia obligației pozitive a statului de a asigura ritmicitatea și certitudinea alimentării bugetelor locale cu sumele de bani aferente obligațiilor fiscale ce revin în sarcina contribuabililor, fiind o măsură de protecție a bugetului general consolidat, respectiv a bugetelor locale, după caz, măsură ce ține seama de complexul de circumstanțe care pot exista. Prin urmare, nu are loc o încălcare a dreptului de proprietate sau a normelor privind nivelul de trai decent al cetățenilor, legiuitorul fiind îndrituit să instituie un ansamblu de măsuri prin care să asigure protejarea intereselor financiare ale statului, precum și calitatea vieții cetățenilor, de natură să dea eficiență concretă altor dispoziții din Constituție.

27. Cu privire la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 120 alin. (1) din Constituție, prin Decizia nr. 809 din 10 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 15 ianuarie 2021, paragraful 23, Curtea Constituțională a statuat că principiul autonomiei locale nu presupune totală independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004). De asemenea, Curtea a reținut că dispozițiile art. 120 - 122 din Constituție se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, iar nu la existența unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu. Așa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligația autorităților administrației publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întregul teritoriu al țării, recunoscând existența unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradicție cu interesele naționale. Prin urmare, având în vedere aceste repere jurisprudențiale, Curtea constată că principiul autonomiei locale nu exclude obligația consiliului local de a respecta legea, respectiv de a indexa impozitele și taxele locale, așa încât critica de neconstituționalitate raportată la art. 120 alin. (1) din Constituție este neîntemeiată.

28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de unitatea administrativ-teritorială municipiul Motru, prin primar, în Dosarul nr. 1.137/95/2021 al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 491 alin. (3) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 23 octombrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici