Interpretarea gresita a dispozitiilor legale, caz de modificare a hotararii conform art. 304 pct. 9 C.proc.civ.

Solicitarea de clarificari publicata in SEAP trebuia insotita de semnatura electronica, conform cerintelor din fisa de date a achizitiei, in cadrul procedurii reglementate de disp. OUG  nr. 34/2006, cat si HG  nr.  925/2006 si HG nr. 1660/2006

                                                                          Decizia nr. 4272/24.09.2013  a Curtii de Apel Galati

Prin cererea  formulata de petenta S.CS.R.L. Bucuresti si inregistrata sub nr. 794/44/2013 la Curtea de Apel Galati, in contradictoriu cu autoritatea contractanta MAN - UM _ F a formulat plangere impotriva deciziei nr.... din 25.06.2013 pronuntata de CNSC si a solicitat anularea deciziei comunicate prin adresa nr. _/7.06.2013, prin care oferta acesteia a fost exclusa de la procedura atribuirii, anularea actelor subsecvente si obligarea autoritatii contractante la reevaluarea ofertelor.
In motivarea plangerii, petenta a aratat ca prin anuntul de participare publicat in SEAP sub nr_./11.03.2013, Autoritatea contractanta MAN - UM _ Focsani a initiat procedura de achizitie publica prin cerere de oferte pentru atribuirea obiectivului "Pavilion nou H 2 in cazarma _ F", cu o valoare estimata fata TVA intre 4.423.778 - 4.453.778 lei.
Subscrisa a depus oferta in termen, prin incarcarea documentelor in SEAP, semnate cu semnatura electronica extinsa.
Prin Adresa nr_./22.04.2013, autoritatea contractanta a solicitat subscrisei o serie de clarificari, raspunsul la clarificari urmand a fi postat electronic pe SEAP pana la data de 26.04.2013, ora 9.00.
La data de 25.04.2013, subscrisa a postat in SEAP Adresa nr. _/25.04.2013 de raspuns la clarificari, insotita de documentele doveditoare, cu mentiunea ca majoritatea documentelor solicitate de autoritatea contractanta prin adresa de clarificari au fost depuse odata cu oferta, dar nu au fost observate de comisie, iar celelalte nu au fost solicitate prin fisa de date a achizitiei, autoritatea contractanta solicitandu-le suplimentar, fata de fisa de date a achizitie.
Cu toate acestea, prin raspunsul la clarificari subscrisa a depus toate documentele solicitate, chiar daca erau deja depuse sau nu trebuia a fi depuse conform fisei de date a achizitie.
Ulterior, prin adresa nr. _/07.06.2013, autoritatea contractanta a comunicat ca oferta subscrisei a fost exclusa de la procedura online de atribuire a contractului de achizitie publica, intrucat nu au respectat prevederile art.17 alin.(3) si art.19 alin.(2) din HG nr.1660/2006, precum si prevederile art.61 alin.(3) din OUG nr. 34/2006.
In motivarea adresei, autoritatea contractanta a retinut ca prin adresa nr. _/25.04.2013 au transmis raspunsul la solicitarea de clarificari, fara a semna raspunsul la clarificarile postate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat.
Impotriva comunicarii a formulat contestatie la CNSC, iar prin decizia nr.  _/2411 din 25.06.2013, CNSC a respins contestatia ca nefondata.
In motivarea solutiei, CNSC a retinut, in esenta, ca inscrisurile transmise de petenta  in forma electronica, nefiind semnate cu semnatura electronica extinsa nu indeplinesc conditia de proba sau de validitate la care face referire art. 7 din Legea nr.455/2001, astfel incat "oferta sa apare ca fiind inacceptabila in conformitate cu dispozitiile art.36 alin.(l) lit. b) din HG nr. 925/2006, deoarece "a fost depusa de un ofertant care nu indeplineste una sau mai multe dintre cerintele de calificare stabilite in documentatia de atribuire sau nu a prezentat, conform art. 11 alin.(4) - (5), documente relevante in acest sens."
Petenta a precizat ca decizia atacata este nelegala si netemeinica, intrucat autoritatea contractanta a exclus in mod nelegal oferta petentei din  procedura.
O parte dintre documentele depuse cu raspunsul la clarificari erau deja depuse in forma electronica semnate cu semnatura electronica extinsa impreuna cu oferta:
- prezentarea a maxim 3 contracte care insumate sa aiba cel putin valoarea de 270.000 lei, fara TVA, al carei obiect a fost executia de curenti slabi - in documentatia din oferta a fost prezentata lucrarea "Proiectare si executie Corp Gradinita nr_." care acoperea cerintele solicitate prin fisa de date a achizitiei;
- certificate de calificare pentru L.I., P.C. si C.V. - certificatele au fost prezentate la paginile 145,147 si 149 din oferta;
- documentele din care sa rezulte ce procent din totalul lucrarilor de instalatii va fi executat de S.C. P S.R.L .G
- certificatul SR EN ISO 9001:2008
Daca autoritatea contractanta ar fi analizat cu atentie oferta sa, ar fi constatat ca documentele solicitate prin adresa de clarificari, erau deja incarcate in SEAP in forma electronica ,semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptate.
Faptul ca solicitat din nou documente deja depuse in forma solicitata dovedeste faptul ca autoritatea contractanta fie a actionat superficial, fie a urmarit inca dintr-un inceput s-o elimine din procedura de achizitie, sub orice motiv.
Decizia Autoritatii contractante de a exclude un ofertant din procedura sub motiv ca nu a depus documentele solicitate prin fisa de date a achizitiei, desi ofertantul a depus documentele prevazute, este in mod vadit nelegala.
Alte documente solicitate de autoritatea contractanta prin solicitarea de clarificari nu erau prevazute in fisa de date a achizitiei:
- autorizatia ANRE pentru muncitorul calificat electrician;
- copii ale contractelor individuale de munca - cu oferta petentei a depus extras _, copiile contractelor individuale de munca nefiind solicitate prin fisa de date a achizitiei;
- prezentarea de documente din care sa reiasa ca utilajele, instalatiile si dotarile tehnice prezentate in formularul E sunt proprietatea ofertantului/subcontractorului.
O.U.G.  nr. 34/2006, H.G. nr.925/2006, practica autoritatilor contractante, a Consiliul National pentru Solutionarea Contestatiilor, a instantelor judecatoresti si a A.N.R.M.A.P. au consacrat faptul ca autoritatea contractanta nu poate exclude un ofertant sub motiv ca nu a prezentat documente, date sau informatii care nu au fost solicitate prin fisa de data a achizitiei.
Practica Consiliul National pentru Solutionarea Contestatiilor si practica judiciara in materie au stabilit ca solicitarea altor documente, decat cele indicate in fisa de date a achizitiei este nelegala si este de natura sa infranga  principiile transparentei si egalitatii de tratament consacrate de art.2 alin.(2) lit. k) si d) din O.U.G. nr.34/2006.
Ca atare, decizia autoritatii contractante de a exclude un ofertant din procedura sub motiv ca nu a depus documente care nu au fost solicitate prin fisa de date a achizitiei este in mod vadit nelegala, indiferent daca aceste documente au fost depuse sau nu.
 Nu exista niciun text de lege care sa sanctioneze depunerea raspunsului la clarificari fara a fi semnat electronic cu excluderea ofertantului.
Atat O.U.G. nr.34/2006, cat si H.G. nr.925/2006 si H.G. nr.1660/2006 contin reglementari detaliate si riguroase in privinta conduitei autoritatilor contractante si a ofertantilor, indicand de fiecare data in mod expres sanctiunea pentru nerespectarea normei prescrise.
Pentru omisiunea de a atasa semnatura electronica ofertei sau raspunsului la clarificari, nici O.U.G., nici H.G. nr.925/2006 si nici H.G. nr. 1660/2006 nu instituie vreo sanctiune. Astfel ca decizia autoritatii contractante de a exclude subscrisa din procedura  este lipsita de temei legal.
Cea mai elocventa dovada in acest sens este ca prin adresa nr. _/07.06.2013, prin care s-a dispus excluderea petentei din procedura, autoritatea contractanta nu a indicat temeiul legal al "excluderii", nefiind in masura sa indice nici macar daca oferta sa a fost respinsa ca inacceptabila sau neconforma.
La randul sau, nici CNSC nu a putut indica cu certitudine un text lege pe care s-ar fi putut intemeia decizia autoritatii contractante, aratand in mod ezitant ca "oferta sa apare ca fiind inacceptabila in conformitate cu dispozitiile art. 36 alin.(l) lit. b) din H.G. nr. 925/2006, deoarece "a fost depusa de un ofertant care nu indeplineste una sau mai multe dintre cerintele de calificare stabilite in documentatia de atribuire sau nu a prezentat, conform art. ll alin.(4) - (5), documente relevante in acest sens".
Facand abstractie de faptul ca autoritatea contractanta are datoria sa isi intemeieze legal deciziile si ca, CNSC nu poate ulterior sa legitimeze o decizie a autoritarii contractante indicand   textul  de  lege pe care s-ar   intemeia   decizia   autoritatii contractante, precum si de faptul ca CNSC a ezitat asupra acestui aspect, se vadeste faptul ca afirmatia CNSC mai sus enuntata este complet eronata.
Neatasarea semnaturii electronice raspunsului la clarificari nu are legatura directa  cu cerintele de calificare stabilite in documentatia de atribuire. Ofertantul fie face dovada indeplinirii cerintelor minime de calificare, caz in care oferta sa este acceptabila, fie nu face dovada indeplinirii acestora, caz in care oferta sa urmeaza sa fie respinsa ca inacceptabila.
In cazul in care autoritatea contractanta solicita ofertantului clarificari cu privire la cerintele minime de calificare, iar ofertantul nu raspunde la clarificari ori raspunsul sau nu este concludent, atunci oferta sa va fi respinsa ca neconforma, in temeiul art. 79 alin.(l) din HG nr.925/2006.
Or, in prezenta speta, autoritatea contractanta nu a invocat faptul ca subscrisa nu a indeplinit cerintele minime de clarificare, nici faptul ca nu a raspuns sau a raspuns neconcludent clarificarilor solicitate de autoritatea contractanta cu privire la cerintele de calificare.
Mai mult, autoritatea contractanta a recunoscut - atat prin comunicarea atacata cat si prin punctul de vedere transmis CNSC - faptul ca subscrisa a depus raspunsul la solicitarea de calificari, ceea ce face ca prevederile art.36 alin.(l) lit. b) si ale art.79 din HG nr. 925/2006 sa nu fie aplicabile.
Din acest punct de vedere, motivarea CNSC este si nelegala. intrucat Consiliul s-a substituit practic autoritatii contractante in motivarea deciziei de excludere a subscrisei din procedura ceea ce nu este admisibil.
In mod gresit CNSC a retinut incidenta in speta a prevederilor art.7 din Legea nr. 455/2001.
Depunand oferta, participantul dobandeste calitatea de ofertant noi drepturi si obligatii specifice, inclusiv dreptul de a semna contractul de achizitie publica in cazul in care oferta sa este desemnata castigatoare, dar si pierderea garantiei de participare in cazul in care desi oferta sa a fost desemnata castigatoare, refuza sa semneze contractul de achizitie publica.
Actul juridic civil care conduce la nasterea unor noi raporturi juridice si care trebuie sa  imbrace forma scrisa, materializata pe suport de hartie sau in forma electronica insotita de semnatura electronica, care intra sub incidenta art.7 din Legea nr.455/2001, este oferta.
Raspunsul la solicitarea de clarificari nu reprezinta un act juridic civil in sensul legii civile, in sensul ca nu conduce la nasterea unor noi raporturi juridice civile. Raspunsul la clarificari are numai un rol de clarificare a actului juridic civil reprezentat de oferta.
Petenta  a depus oferta in forma solicitata, respectiv in forma electronica, atasandu-i-se semnatura electronica extinsa emisa de un furnizor certificat, fara a fi criptata.
Formalismul  excesiv de care a dat dovada autoritatea contractanta este de natura sa infraneze principiile care stau la baza procedurilor de achizitie publica sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006.
Autoritatea contractanta a primit raspunsul la clarificari si nu a afirmat si nici nu a dovedit vreo vatamare care sa i se fi produs prin neatasarea semnaturii electronice raspunsului la clarificari.
Cu toate acestea, autoritatea contractanta a ales, dand dovada de un formalism excesiv, sa "excluda" oferta petentei din procedura, nefiind in schimb capabila sa arate si temeiul legal al "excluderii".
Procedand astfel, autoritatea contractanta a incalcat principiul proportionalitatii consacrat de art.2 alin.(2) lit. e) din O.U.G.  nr.34/2006, intrucat a aplicat o sanctiune mult prea drastica si inexistenta, de altfel - pentru o abatere minima de la norma prescrisa, fara abatere care nu a produs vatamari sau alte consecinte juridice, precum si incalcarea principiilor transparentei si eficientei utilizarii fondurilor publice prevazute de art. 2 alin.(2) lit. d) si f) din O.U.G. nr. 34/2006.
Prin intimpinarea depusa de  intimata  MAN - UM _ F a solicitat respingerea plangerii ca nefondata .
 Pentru atribuirea contractului de achizitie publica avand ca obiect "Pavilion nou  _ in cazarma _ F", pozitia de plan _ F, autoritatea contractanta UM _ F a derulat procedura de atribuire prin "cerere de oferte prin utilizarea integrala a mijloacelor electronice". publicand in acest sens invitatia de participare nr. _/11.03.2013, inregistrata la U.M. _ F cu numarul _ din  1.03.2013.
  Conform Fisei de date - Sectiunea IV punctul 4.3 "Modul de prezentare a ofertei" numai in format electronic in SEAP_"  conform   art.    17  alin.   1   din   H.G.   nr.    1660/2006,   iar   "documente transmise in format electronic vor semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat fara fi criptate" conform prevederilor art. 61. alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare.
Dezarhivarea fisierelor care contineau documentele de calificare si propunerile tehnice postate pe  SEAP de  ofertantii participanti  la  procedura  de  atribuire contractului de achizitie publica, prin utilizarea integrala a mijloacelor electronic avand ca obiect "pavilion nou _ in cazarma _ F - executie lucrare - pozitia de plan _ F s-a realizat la data de 10.04.2013, fiind incheiat de catre comisia de evaluare procesul verbal de dezarhivare a fisierelor care contin documentele de calificare si propunerea tehnica inregistrat cu nr. _/10.04.2013, urmand sa se analizeze in detaliu, ofertele depuse in conformitate cu prevederile documentatiei de atribuire si sa se stabileasca de catre comisa de evaluare daca ofertele depuse sunt admisibile.
Prin raportul intermediar nr. 1, inregistrat sub nr. _/22.04.2013, comisia I de evaluare, in urma analizei documentelor de calificare conform dispozitiilor art. 78 din H.G. nr. 925/2006, a hotarat sa solicite prezentarea de catre ofertanti a unor clarificari la documentele de calificare, impunandu-se ca aceste clarificari sa fie semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptate.
Conform adresei nr. _/22.04.2013, autoritatea contractanta a solicitat expres   I; S.C. S.R.L. sa posteze in format electronic in SEAP pana la data de 26.04.2013, orele 09.00 documentele mentionate si clarificari semnate cu semnatura; electronica extinsa, emisa de catre un furnizor autorizat, fara a fi criptate.
Toti ofertantii carora li s-au solicitat clarificari au prezentat clarificarile in forma impusa de catre autoritatea contractanta, respectiv semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptate, mai putin a contestatorul S.C. S.R.L. Bucuresti.
Astfel, la solicitarea de clarificari a autoritatii contractante inregistrata sub nr. _/22.04.2013 S.C. S.R.L. B a postat in SEAP adresa nr. _/25.04.2013, fara a fi semnata cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat fara a fi criptata, contrar cerintelor din Fisa de date a achizitiei, sectiunea IV. 4.3 - Modul de prezentare a ofertei.
Prin raportul intermediar nr. 2, inregistrat sub nr. _ din 11.05.2013, comisia de evaluare  a constatat ca S.C. S.R.L. B, contrar - cerintelor din Fisa de date a achizitiei, sectiunea IV. 4.3 - Modul de prezentare a ofertei, a postat clarificarile fara a fi semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptate, conform dovezii SEAP nr. _/29.04 2013, a luat decizia excluderii de la procedura on-line de atribuire a   contractului de achizitie publica, intrucat ofertantul nu a nerespectat prevederile I 7, alin. (3), si art. 19. a!in. (2) din H.G. nr. 1660/2006, cu modificarile si completarile ulterioare,  precum si prevederile  art.  61,  alin.  (3) din  O.U.G.  nr.  34/2006  cu modificarile si completarile ulterioare.
De asemenea, in luarea deciziei, autoritatea  contractanta a tinut cont si de punctul de vedere al ANRMAP inregistrat cu nr. _/LDV/2012 cu privire la solutia care trebuie data in  cazul ofertantilor posteaza in SEAP documente fara a fi semnate cu semnatura electronica extinsa  emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptate, si anume aceea a excluderii.
La data de 07.06.2013 comisia de evaluare a finalizat evaluarea ofertantilor, fiind  intocmit Raportul procedurii de atribuire, inregistrat sub nr. _/07.06.2 013 rezultatul  procedurii  fiind comunicat catre  toti operatorii economici implicati in  procedura, inclusiv catre S.C. S.R.L. B, prin adresa _/07.06 2013, la care autoritatea contractanta U.M. _ F a anexat punctul de vedere al ANRMAP mentionat.
Analizand actele si lucrarile dosarului Curtea constata urmatoarele:
Prin decizia nr.  _ din 25.06.2013  CNSC a respins contestatia S.C. S.R.L. B ca nefondata, retinandu-se ca solicitarea de clarificari "privind documentele de calificare" a autoritatii contractante  nu au semnatura electronica, conform prevederilor art.7 din Legea nr. 455/2001, iar oferta sa apare ca fiind inacceptabila in conformitate cu dispozitiile art. 36 alin. (1) lit. b) din HG nr. 925/2006, din acest punct de vedere.
In speta, criticile petentei vizeaza daca solicitarea de clarificari publicata in SEAP trebuia insotita de semnatura electronica si daca autoritatea contractanta a dat dovada de un formalism exagerat, in conditiile in care documentul care produce efecte juridice este oferta care a fost transmisa in format electronic, insotita de semnatura electronica. De asemenea, criticile petentei vizeaza  si faptul ca autoritatea contractanta a exclus oferta, neexistand nici o motivare in drept, iar  CNSC  a considerat ca oferta este inacceptabila conform  disp art. 36 alin 1 lit. b din HG nr. 925/2006, desi  trebuiau aplicate disp. art. 79 din acelasi act normativ, in sensul ca oferta trebuia respinsa ca neconforma.
Potrivit fisei de date a achizitiei la pct. IV.4.2 se prevede  ca: "Ofertantul trebuie sa ia toate masurile astfel incat oferta sa sa fie depusa in format electronic in SEAP , ... si va contine:
- Documente de calificare,
- Oferta tehnica,
- Oferta financiara - ...
in conformitate cu prevederile art. 61 alin. (3) din OUG nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare. Documentele transmise in format electronic vor fi semnate cu semnatura electronica extinsa, emisa de un furnizor autorizat, fara a fi criptata".
Avandu-se in vedere ca in fisa de date a achizitiei s-a prevazut in mod expres cerinta ca documentele sa fie in  format electronic si sa aiba semnatura electronica, aici incluzandu-se atat oferta tehnica, cat si cea financiara, documentele de participare rezulta ca si in cazul clarificarilor solicitate, actul trebuia sa imbrace aceeasi forma, fiind o conditie de proba.
Potrivit art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica: "in cazurile in care, potrivit legii, forma scrisa este ceruta ca o conditie de proba sau de validitate a unui act juridic, un inscris in forma electronica indeplineste aceasta cerinta daca i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat si generata prin intermediul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii.
Conform art. 61 alin.  (3) din O.U.G. nr. 34/2006 "In cazul in care documentele se transmit prin mijloace electronice, acestora le sunt aplicabile prevederile legale referitoare la semnatura electronica".
De asemenea, in  H.G. nr. 1660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii se prevede expres in disp. art. 17 alin.  (3) "In cazul in care, in scopul verificarii conformitatii propunerii tehnice cu cerintele caietului de sarcini sau in scopul verificarii propunerii financiare, autoritatea contractanta solicita prezentarea anumitor documente, acestea trebuie transmise in SEAP in format electronic, semnate cu semnatura electronica".
Sustinerile petentei ca autoritatea contractanta a dat dovada de formalism exagerat si astfel nu sunt respectate principiile care stau la baza procedurilor de achizitie publica sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, nu pot fi primite intrucat aceasta trebuia sa se conformeze disp. legale  prev. de art. 7 din Legea nr. 455/2001 si art. 61 alin.  (3) din O.U.G. nr. 34/2006.
In cauza autoritatea contractanta in mod corect a exclus oferta avand in vedere ca petenta nu a respectat prevederile art .17 alin. 3 si art. 19 alin. 2 din H.G. nr. 1660/2006 si art. 61 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv solicitarile la  clarificari publicata in SEAP trebuia insotita de semnatura electronica, fiind considerata ca un fine de neprimire, respectiv ca un mod de solutionare a unei exceptii peremtorii, nemaifiind analizate conditiile pe fond.
Astfel, apare irelevant faptul ca C.N.S.C.  a considerat ca oferta este inacceptabila conform art. 36 alin. 1 lit.  b din H.G. nr. 925/2006, si nu  neconforma, conform disp. art. 79 din acelasi act normativ, cat timp petenta nu a indeplinit conditiile expres prevazute de  art. 61 alin.  (3) din O.U.G. nr. 34/2006, art. 17 alin. 3 si art. 19 alin. 2 din H.G. nr. 1660/2006.
In baza art. 285 alin. 4 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare va respinge plangerea formulata de  S.C. S.R.L.  B ca nefondata.