Raspunderea primarului. Natura juridica

Alesii locali, prin urmare si primarul, raspund, dupa caz, contraventional, administrativ, civil sau penal pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, in conditiile legii.
Raspunderea patrimoniala a primarului fata de comunitatea locala care l-a ales si care i-a acordat mandatul de reprezentare nu poate fi antrenata in temeiul normelor si  principiilor raspunderii civile contractuale reglementate de art. 254 alin. 1 din Codul muncii, pentru ca atributiile acestuia nu deriva din incheierea si executarea unui contract de munca.
Prin sentinta civila nr. 4573/24 octombrie 2013, Tribunalul Harghita a admis actiunea formulata de reclamantul Orasul Vlahita, in contradictoriu cu parata B. M. E. si a obligat-o pe aceasta sa plateasca reclamantului sumele de 126.163 lei si 17.918 lei, actualizate cu rata inflatiei la data platii, reprezentand prejudiciul cauzat patrimoniului unitatii.
Prin aceeasi hotarare, Tribunalul a admis in parte cererile de chemare in garantie formulate de parata impotriva S.C. S. S.R.L. si S.C. V. S.R.L. si, in consecinta, a obligat chemata in garantie S.C. S. S.R.L. sa plateasca  paratei suma de 63.081,50 lei, iar pe chemata in garantie S.C. V. S.R.L., a sumei de 8.959 lei, sume actualizate cu rata inflatiei la data platii.
De asemenea, parata a fost obligata sa plateasca reclamantului suma de 7.500 lei cu titlu de cheltuieli de judecata, reprezentand onorariu avocatial.
Pentru a pronunta aceasta hotarare, Tribunalul a retinut ca, urmare a actiunii de verificare privind auditul financiar al contului anual de executie bugetara pe anul 2011, efectuat de Camera de Conturi Harghita la Unitatea Administrativ Teritoriala a Orasului Vlahita, reprezentata prin parata, in calitate de primar, s-au retinut prin Raportul de audit financiar nr. 957 din 06.07.2012, respectiv prin Procesul verbal de constatare nr. 957/3011/06.07.2012, abateri de la legalitate care au determinat cauzarea unui prejudiciu de 117.803 lei, rezultat din derularea contractului de lucrari nr. 3410/2007, incheiat intre Consiliul Local Vlahita si S.C. S. S.R.L., la care s-au adaugat foloase nerealizate in suma de 8.630 lei,  precum si a unui prejudiciu de 16.832 lei, rezultat din executarea contractului de lucrari nr. 1421/2009, incheiat intre Orasul Vlahita si S.C. V. S.R.L., la care s-au adaugat foloase nerealizate in suma de 1.086 lei, conform Circularei B.N.R. nr. 5/2012.
Ulterior, examinand deficientele consemnate in Raportul de audit financiar nr. 957 din 06.07.2012, cu anexa Procesului verbal de constatare nr. 957/3011/06.07.2012, Curtea de Conturi a emis Decizia nr. 22/2012, prin care s-a dispus pe seama ordonatorului principal de credite al bugetului local - Unitatea Administrativ Teritoriala a Orasului Vlahita, aplicarea unor masuri pentru evaluarea exacta a prejudiciului estimat si recuperarea acestuia in baza principiilor raspunderii patrimoniale si/sau raspunderii civile, astfel ca reclamantul a promovat actiunea dedusa judecatii.
Analizand probatoriul administrat in cauza, Tribunalul a retinut ca cele doua contracte de lucrari au fost incheiate in temeiul O.U.G. nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, primul avand ca obiectiv "Realizarea canalizarii menajere in zona Nagyfalu si extinderea statiei de epurare zona Delo, din localitatea Vlahita", iar cel de-al doilea - realizare "Baza sportiva  multifunctionala Model Tip 2, in Orasul Vlahita" si ca, pe parcursul derularii acestora, parata a aprobat in mod nelegal, pentru un numar de 9, respectiv 16 situatii de lucrari, ajustarea pretului prin actualizare pe baza  indicilor de consum comunicati de Institutul National de Statistica, desi o atare operatiune nu era prevazuta prin cele doua contracte si nu erau indeplinite sub acest aspect conditiile prevazute art. 97 din H.G. nr. 925/2006, pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din O.U.G. nr. 34/2006.
Prin urmare, raportat la situatia anterior expusa, Tribunalul a retinut ca parata este culpabila de prejudiciul cauzat reclamantei, astfel ca trebuie sa raspunda patrimonial fata de aceasta, in conditiile prevazute de art. 254 din Codul muncii, in conformitate cu care salariatii raspund patrimonial, in temeiul normelor si  principiilor raspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina si in legatura cu munca lor.
In ceea ce priveste cererile de chemare in garantie formulate de catre parata, instanta le-a apreciat ca fiind admisibile in raport de prevederile art. 60 - 63 din Codul de procedura civila, deoarece prejudiciul retinut pe seama acesteia este rezultatul unor incalcari ale clauzelor obligatorii prevazute in contractele de lucrari incheiate, precum si a dispozitiilor legale aplicabile, de catre ambele parti contractante, ceea ce conduce la existenta unei culpe comune.
Impotriva acestei hotarari au declarat recurs parata si chematele in garantie.
Prin invocarea motivelor de nelegalitate prevazute de art. 304 pct. 1, 8 si 9 din Codul de procedura civila, parata a solicitat, in principal, casarea sentintei atacate si trimiterea cauzei spre rejudecare primei instante, iar in subsidiar, modificarea acesteia in sensul respingerii actiunii ca neintemeiata sau partial prescrisa si admiterea in tot a cererilor de chemare in garantie.
Prin intermediul memoriului de recurs s-a sustinut ca instanta de fond a solutionat litigiul in complet nelegal constituit, pe de o parte, intrucat reclamanta si-a intemeiat actiunea pe dispozitiile art. 998 - 999 din Codul civil, care instituie raspunderea civila delictuala, iar pe de alta parte, pentru ca functia de primar, ocupata de catre parata, nu este supusa reglementarilor din Codul muncii, fiind o functie de demnitate publica indeplinita pe baza de mandat obtinut in conditiile Legii nr. 393/2004, contractul sau de munca fiind suspendat pe aceasta perioada, conform art. 28 alin. 1 din legea mentionata.
Relativ la cererea subsidiara, parata a sustinut ca instanta de fond a interpretat gresit actul juridic dedus judecatii, iar hotararea pronuntata a fost data cu incalcarea si aplicarea gresita a legii, fiind exclusa in mod cu totul eronat posibilitatea ajustarii pretului celor doua contracte in conditiile de exceptie prevazute de art. 97 alin. 4 din H.G. nr. 925/2006, cata vreme intarzierea in plata lucrarilor executate de chematele in garantie a fost determinata de circumstante imprevizibile si independente de vointa partilor contractante, respectiv alocarea tardiva a fondurilor de catre Guvern si cresterea costurilor de productie - materiale si forta de munca.
S-a mai sustinut ca in cazul a patru facturi dintre cele aferente Contractului nr. 3410/2007 a intervenit prescriptia extinctiva, deoarece pana la inregistrarea actiunii au trecut mai mult de 3 ani de la data la care s-a efectuat plata acestora si ca in mod eronat s-a stabilit intregul prejudiciu in sarcina paratei, prima instanta omitand a face sub acest aspect aplicarea prevederilor art. 255 din Codul muncii, deoarece culpa ii apartine, deopotriva, si persoanei responsabile cu exercitarea controlului financiar preventiv, in speta referentului contabil desemnat in acest sens prin Dispozitia de primar nr. 143/2003, care a avizat efectuarea tuturor platilor.
In ceea ce priveste cererile de chemare in garantie, s-a sustinut ca acestea au fost in mod gresit admise doar in parte, deoarece, in sensul raspunderii materiale reglementate de art. 254 alin. 1 din Codul muncii, obligatia de restituire priveste foloasele materiale primite necuvenit, or, acestea au fost incasate exclusiv de catre chematele in garantie, aflandu-ne in prezenta institutiei platii nedatorate reglementate de art. 992 - 997 din Codul civil vechi, respectiv art. 1341 - 1344 din Codul civil nou.
La randul lor, chematele in garantie au solicitat, prin dezvoltarea motivelor de nelegalitate prevazute de art. 304 pct. 1, 7, 8 si 9 din Codul de procedura civila, modificarea sentintei atacate in sensul respingerii integrale a pretentiilor paratei indreptate impotriva lor, sustinand ca nu sunt indeplinite sub acest aspect conditiile de admisibilitate prevazute de art. 60 din Codul de procedura civila, neexistand in sarcina lor vreo obligatie legala sau conventionala de garantie fata de parata din cauza, in care sens acestea sunt si lipsite de calitate procesuala pasiva.
De asemenea, chemata in garantie S.C. V. S.R.L. a sustinut ca prima instanta nu a aratat in concret care sunt motivele de fapt care au determinat admiterea pretentiilor paratei, iar chemata in garantie S.C. S. S.R.L. a sustinut integral apararile invocate de catre parata sub aspectul nelegalei compuneri a completului care a solutionat cauza in prima instanta si a exceptiei prescriptiei partiale a dreptului material la actiune, precum si apararile invocate de aceasta pe fondul litigiului, sub aspectul neretinerii incidentei prevederilor art. 97 alin. 4 din H.G. nr. 925/2006.
Prin intampinarea formulata in cauza, reclamantul a solicitat respingerea recursului declarat de parata si admiterea recursului declarat de chematele de chematele in garantie, sub aspectul inadmisibilitatii actiunii indreptate impotriva acestora.
In considerentele intampinarii s-a aratat ca, desi primarul nu are statutul unui angajat, situatia sa juridica fiind reglementata de Legea nr. 393/2004 si Legea nr. 215/2001, este unanim acceptat faptul ca ne aflam in prezenta unui raport de munca atipic, ceea ce atrage competenta instantei specializate in solutionarea conflictelor de munca.
Pe fondul cauzei, reclamantul a sustinut ca hotararea atacata este legala, prima instanta apreciind in mod corect ca parata a incalcat prevederile legale referitoare la ajustarea pretului celor doua contracte de achizitie publica, prevazute de art. 97 din H.G. nr. 926/2006, facandu-se, astfel, responsabila de prejudiciul invocat prin actiune.
Recursurile au fost inregistrate initial pe rolul Sectiei a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal a Curtii de Apel Targu Mures, iar prin incheierea din 4 februarie 2014 s-a dispus transpunerea cauzei la Sectia I civila, observandu-se ca hotararea atacata a fost pronuntata de un complet specializat pentru solutionarea conflictelor de munca.
Examinand recursurile deduse judecatii, prin raportare la motivele invocate, precum si din oficiu, in limitele prevazute de art. 304 indice 1 si 306 alin. 2 din Codul de procedura civila, Curtea a retinut urmatoarele:
In conformitate cu prevederile art. 254 alin. 1 din Codul muncii, salariatii raspund patrimonial, in temeiul normelor si  principiilor raspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina si in legatura cu munca lor.
Parata a ocupat in perioada din litigiu functia de primar al Orasului Vlahita, iar potrivit dispozitiilor art. 28 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, pe timpul exercitarii mandatului de primar, viceprimar, presedinte sau vicepresedinte al consiliului judetean, se suspenda contractul de munca sau actul de numire a acestora in cadrul unei institutii ori autoritati publice, respectiv la regii autonome sau la societati comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unitatilor administrativ-teritoriale.
De asemenea, in conformitate cu prevederile art. 25 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, alesii locali sunt primarul, consilierii locali, presedintele consiliului judetean si consilierii judeteni, iar in asigurarea liberului exercitiu al mandatului lor, acestia indeplinesc o functie de autoritate publica, beneficiind de dispozitiile legii penale cu privire la persoanele care indeplinesc o functie ce implica exercitiul autoritatii de stat.
Totodata, prevederile art. 128 din Legea nr. 215/2001 si ale art. 55 din Legea nr. 393/2004 dispun in sensul ca alesii locali, prin urmare si primarul, raspund, dupa caz, contraventional, administrativ, civil sau penal pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, in conditiile legii.
Din perspectiva reglementarilor legale anterior evocate, Curtea a constatat ca raspunderea patrimoniala a primarului fata de comunitatea locala care l-a ales si care i-a acordat mandatul de reprezentare nu poate fi antrenata in temeiul normelor si  principiilor raspunderii civile contractuale reglementate de art. 254 alin. 1 din Codul muncii, pentru ca atributiile acestuia nu deriva din incheierea si executarea unui contract de munca.
De altfel, nici chiar reclamantul nu si-a intemeiat actiunea pe aceste dispozitii legale, ci pe prevederile art. 998 - 999 din Codul civil (de la 1865), care reglementeaza raspunderea civila delictuala, de natura a atrage competenta materiala a instantei civile de drept comun.
Sub acest ultim aspect, insa, instanta de control judiciar are in vedere imprejurarea ca la baza presupusei raspunderi patrimoniale a primarului-parat din prezenta cauza se afla actele de control intocmite de Curtea de Conturi in virtutea atributiilor conferite de Legea nr. 94/1992, cu privire la respectarea de catre acesta a dispozitiilor legale care reglementeaza procedura executarii a doua contracte de achizitie publica, acte ce intra sub incidenta unor dispozitiilor legale speciale, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 si H.G. nr. 925/2006.
Or, din perspectiva prevederilor art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, contractele incheiate de autoritatile publice si care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice sunt asimilate actelor administrative, iar potrivit dispozitiilor art. 2 alin. 1 lit. f) din aceeasi lege, contenciosul administrativ este activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Prin urmare, in raport de prevederile legale evocate, Curtea a constatat ca actiunea promovata de reclamantul Orasul Vlahita impotriva paratei B. M. - fost primar, avand ca obiect angajarea raspunderii materiale a acesteia pentru repararea unui pretins prejudiciu  cauzat patrimoniului unitatii administrativ-teritoriale prin indeplinirea defectuoasa a atributiilor legale derivand din executarea contractelor de achizitie publica incheiate cu societatile comerciale chemate in garantie, trebuia sa fie solutionata in prima instanta de Tribunalul Harghita in complet specializat pentru cauze de contencios administrativ si fiscal, conform prevederilor art. 2 alin. 1 lit. d) din Codul de procedura civila si ale art. 36 alin. 3 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara (dat fiind faptul ca aceasta instanta nu are in alcatuirea sa o sectie de contencios administrativ si fiscal), iar nu de catre un complet specializat pentru solutionarea cauzelor privind conflictele de munca si asigurari sociale, cum gresit s-a stabilit prin incheierea de sedinta din 6 februarie 2013 (fila 629 dosar fond).
Este adevarat ca potrivit dispozitiilor art. 278 alin. 2 din Codul muncii, prevederile acestui act normativ se aplica, cu titlu de drept comun, si acelor raporturi juridice de munca neintemeiate pe un contract individual de munca, in masura in care reglementarile speciale nu sunt complete si aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective, insa in speta ne aflam tocmai in aceasta din urma ipoteza de exceptie, deoarece, astfel cum s-a aratat mai devreme, prin actiunea dedusa judecatii se urmareste angajarea raspunderii civile delictuale a paratei - fost primar, prin invocarea indeplinirii defectuoase a atributiilor legale care ii reveneau pe parcursul derularii unor contracte de achizitie publica - acte administrative prin esenta, in sensul Legii nr. 554/2004, ceea ce exclude competenta instantei civile de dreptul muncii.
Avand in vedere considerentele anterior expuse, Curtea a constatat ca hotararea atacata prin recursurile supuse examinarii este afectata de motivele de nelegalitate prevazute de art. 304 pct. 1 si 3 din Codul de procedura civila, in sensul ca instanta care a pronuntat-o nu a fost alcatuita potrivit dispozitiilor legale si a fost incalcata competenta de ordine publica a instantei de contencios administrativ.
Prin urmare, in temeiul dispozitiilor art. 312 alin. 1, 3 si 6 din Codul de procedura civila, Curtea a admis recursurile deduse judecatii si a casat integral sentinta civila atacata, cu consecinta trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiasi instante, in vederea solutionarii acesteia de catre un complet specializat pentru cauze de contencios administrativ si fiscal, solutie in raport de care nu se mai impune verificarea celor critici de nelegalitate invocate.