Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului Local si a Orasului in actiunile avand ca obiect obligarea Primarului la emiterea autorizatiei de constructie si despagubiri

Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului Local si a Orasului in actiunile avand ca obiect obligarea Primarului la emiterea autorizatiei de constructie si despagubiri.

Potrivit Legii nr. 215/2001, republicata, Consiliul Local este o autoritate deliberativa, iar orasul o unitate administrativ terioriala care pot fi titulare de drepturi si obligatii ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, in conditiile legii, iar in justitiei sunt reprezentate prin primar.
Obligatia de emitere a autorizatiei de constructie si despagubire care au la baza refuzul primarului de a emite acest act administrativ, nu tine nici de reprezentarea unitatii administrativ teritoriale si nici de atributiile organului administrativ deliberativ, ci de o atributie stabilita de lege in sarcina Primarului care are si parghii financiare de asigurare a executariii unor eventuale obligatii de plata in conditiile existentei unui titlu executoriu.

Prin Sentinta civila nr. 14/12 ianuarie 2011, Tribunalul Mures, Sectia Contencios Administrativ si Fiscal a respins exceptia inadmisibilitatii, precum si exceptia lipsei caliatii procesuale pasive a Orasului Simeria, prin Primar si a Consiliului Local al orasului Simeria, si a admis actiunea in contencios administrativ formulata si precizata de reclamantii S.I.A. si S.M.M. in contradictoriu cu paratii Primarul orasului Simeria, Orasul Simeria si Consiliul Local al orasului Simeria, pe care i-a obligat la plata catre reclamanti a sumei de 68.127 lei daune materiale si a sumei de 8.907,55 Euro - echivalent in lei la data platii, cu titlu de daune materiale.
Prima instanta a retinut ca reclamantii au solicitat la data de 30.06.2005 emiterea autorizatiei de construire pentru edificarea  unei locuinte familiale in localitatea Simeria, str. Sigismund Toduta dupa ce a fost obtinut certificatul de urbanism. Intrucat raspunsul Primariei orasului Simeria a fost nefavorabil, determinat de existenta unui litigiu, a fost formulata o plangere prealabila si ulterior actiune  in contencios administrativ, avand ca obiect emiterea autorizatiei de construire si obligarea la despagubiri. S-a considerat ca plangerea prealabila formulata impotriva  refuzului de eliberare a autorizatiei este suficienta, nefiind necesar a formula plangere prealabila si fata de pretentiile materiale care decurg din acest refuz, cu atat mai mult cu cat obiectul  actiunii judiciare, asa cum este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 rep., il poate constituie anularea actului si repararea pagubei,. Prin urmare, s-a respins exceptia inadmisibilitatii.
In ceea ce priveste lipsa calitatii procesuale pasive a Consiliului Local Simeria si a Orasului Simeria, instanta a avut in vedere faptul ca  unitatea administrativ teritoriala are patrimoniu si primarul actioneaza ca reprezentant al acesteia, iar Consiliul Local a refuzat sa ratifice medierea la care au fost invitate partile de catre instanta.
Pe fondul cauzei, s-a constatat ca Primarul orasului  Simeria a justificat refuzul de a elibera autorizatia de construire prin existenta unei plangeri penale cu privire la concesiunea terenului pe care urma sa fie construita locuinta, iar contractul de vanzare-cumparare incheiat de reclamanti, in calitate de vanzatori, a fost atacat in instanta, litigiul fiind finalizat prin respingerea actiunii.
Ulterior, la data de 18.11.2008, s-a emis autorizatia de construire in beneficiul reclamantilor, iar pana la aceasta data instanta a considerat ca este de examinat daca reclamantii au suferit vreun prejudiciu. In acest sens, din raportul suplimentar la expertiza in constructii efectuata in cauza, a retinut ca daca imobilul ce se dorea a fi construit s-ar fi edificat in anul 2005 - luna iunie, urmatoarea dupa expirarea refuzului de catre parat, valoarea acestuia ar fi fost de 81.197 lei, iar aceeasi constructie edificata in luna noiembrie 2008, data emiterii autorizatiei de construire, presupune un pret total de 149.324 lei, rezultand o diferenta de pret de 68.127 lei. Aceasta din urma suma, a fost considerata de instanta de fond ca fiind prejudiciu in patrimoniul reclamantilor, cauzat prin refuzul nejustificat de emitere in 2005 a autorizatiei de construire.
Pentru a concluziona ca refuzul nu a avut temei, instanta a avut in vedere, pe de o parte, ca terenul in cauza nu s-a dovedit a fi fost concesionat, nu s-a dovedit ca s-a formulat plangere penala, iar litigiul demarat de parat pentru anularea contractelor de vanzare-cumparare s-a dovedit un demers judiciar neintemeiat.
Instanta a mai constatat ca reclamantii au suportat si costurile unui credit necesar asigurarii locuintei, avand inchiriat un imobil pentru care achitau o chirie lunara de 150 lei, creditorul fiind contractat de la B.C.R. Agentia Deva cu nr. 1490F, la care au suportat comisioane si dobanzi. Daca ar fi edificat constructia in anul 2005, instanta a considerat ca s-ar fi reflectat in  casa costurile creditului, astfel ca, in lipsa autorizatiei, reclamantii au utilizat creditul pentru cumpararea unui apartament, iar comisioanele bancare constituie un prejudiciu, costurile contractului  de credit cifrandu-se la suma de 8.907,55 Euro.
Hotararea  instantei de fond a fost atacata cu recurs de paratii Consiliul Local Simeria, Primarul orasului Simeria si Orasul Simeria, prin Primar.
In principal, s-a solicitat casarea sentintei atacate si transmiterea cauzei spre rejudecare pentru efectuarea unei noi expertize, prin care sa se raspunda in mod impartial si complet la toate obiectivele recurentilor, iar in subsidiar, s-a cerut modificarea  si in rejudecare, respingerea actiunii precizate, in principal prin admiterea exceptiilor si in subsidiar, pe fond, ca netemeinica si nelegala.
In motivarea recursului s-a invederat ca prezenta cauza s-a format prin disjungerea precizarii la actiune formulata de reclamanti la 13.06.2011, in dosarul nr. 3107/2006 transformat apoi in dosar nr. 3107/102/2006.
Initial reclamantii au investit Tribunalul Hunedoara cu o actiune avand ca obiect  obligarea Primarului orasului Simeria la eliberarea autorizatiei de constructie, iar Inalta Curte de Casatie si Justitie a dispus stramutarea judecarii cauzei in favoarea Tribunalului Mures, primul termen dupa stramutare fiind 2 iunie 2006. La acest termen, reclamantii au solicitat  suspendarea judecatii, pana la solutionarea irevocabila a dosarului nr. 5021/2005 al Judecatoriei Deva.
Recurentii au subliniat ca suspendarea judecatii pe acest temei, art. 244 pct. 1 Cod procedura civila, nu demonstreaza decat ca in realitate, reclamantii nu s-au simtit prejudiciati in vreun fel, astfel ca nu este firesc a se retine culpa recurentilor in scurgerea timpului, cel putin pe perioada ulterioara datei de 2 iunie 2006.
S-a mai invederat ca la 3 iulie 2006 reclamantii au incheiat contractul de credit, prin urmare nu pot sa-si invoce propria turpitudine in obtinerea unor foloase banesti. Au mai precizat ca daca nu ar fi solicitat suspendarea, si daca s-ar fi opus cel putin formal suspendarii recurentii poate ca ar fi fost indreptatiti sa, faca asemenea solicitari, subliniindu-se ca   acestea ar fi motivele pentru care se solicita casarea si trimiterea cauzei la instanta de fond, pentru a se stabili printr-o noua expertiza impartiala si obiectiva, care este diferenta de valoare dintre pretul materialelor si al manoperei, de la data solicitarii eliberarii autorizatiei de construire si pretul la data de 2 iunie 2006.
Recurentii au mentionat ca, la data de 18.11.2008 s-a inmanat efectiv autorizatia de construire reclamantului S.A.I.si ca, prin urmare, prin Sentinta civila nr. 48/23.01.2009 s-a respins ca ramasa fara obiect cererea de chemare in judecata.
S-a mai criticat modul in care prima instanta a solutionat exceptia tardivitatii precizarii la actiune si a insuficientei timbrarii, subliniindu-se ca in cauza taxa de timbru trebuia calculata la valoarea pretentiilor, nu cu taxa fixa. Referitor la termenul pentru repararea pagubei, recurentii au facut trimitere la textul art. 11 din Legea nr. 554/2004 rep., precizand ca pana la 4.07.2006 cel tarziu, reclamantii trebuia sa solicite despagubiri.
In ceea ce priveste calitatea procesuala  pasiva a Consiliului Local al orasului Simeria, recurenti au mentionat ca instanta de fond s-a aflat intr-o reala eroare si confuzie, deoarece faptul ca are atributii in formarea bugetului, Consiliul Local nu este de natura sa justifice caderea in pretentii intr-o asemenea speta, in plus, Consiliul Local  nu are dreptul de a emite autorizatii de constructii, si nici Orasul Simeria, nefiind justificat nici interesul legitim. S-a invederat ca Primarul, ca si reprezentant al unitatii administrativ-teritoriale, vizeaza calitatea sa de mandatar, iar cand are ca atributii printre care si eliberarea autorizatiei de constructii, este o entitate distincta, de sine  statatoare, care actioneaza in nume propriu.
Recurentii au sustinut si necesitatea  indeplinirii procedurii prealabile si prin urmare, exceptia prematuritatii actiunii in despagubiri, negand existenta vreunui prejudiciu in patrimoniul reclamantilor, subliniindu-se ca despagubirile nu se pot acorda decat celui care a avut de suferit o paguba reala, nu si celui care a cerut sa se procedeze de o asemenea maniera, cu referire la solicitarea  suspendarii judecarii pricinii, fapt care nu mai justifica sa se prevaleze de trecerea timpului.
Reclamantii intimati au formulat intampinare, solicitand respingerea recursului, motivand ca raportul de expertiza intocmit in cauza a fost depus la dosar la termenul din 15.02.2010, paratii au formulat obiectiuni la care expertul a raspuns, ca s-a dispus efectuarea unui supliment la raportul de expertiza initial, prin care intinderea prejudiciului s-a redus de la peste 110.000 lei la 68.127 lei, supliment comunicat partilor.
Intimatii au subliniat ca la termenul din 5.01.2011, dupa ce au primit anterior un termen special pentru a studia expertiza intregita, eventual a o contesta, la intrebarea expresa a instantei, paratii au invederat ca nu mai au de formulat alte cereri in probatiune.
Referitor la calculul taxei de timbru, intimatii au invocat textul art. 3 lit. "m" din Legea nr. 146/1997 rep., care prevad ca asemenea actiuni cu caracter patrimonial in contencios administrativ se timbreaza cu 10% din valoarea pretului, dar nu mai mult de 39 lei.
In ceea ce priveste exceptia inadmisibilitatii pentru lipsa procedurii prealabile, s-a invocat Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. 3240/2006 si nr. 3061/2007, iar referitor la prescriptia dreptului material la actiune, s-a facut precizarea ca la data la care s-a introdus actiunea pentru obligarea la eliberarea autorizatiei de construire, nu se putea cunoaste nici macar estimativ intinderea prejudiciului, nefiind incheiat nici contractul de credit, chiar si expertul stabilind cu mare greutate intinderea prejudiciului. S-a subliniat ca termenul de prescriptie instituit de art. 19 din Legea nr. 554/2004 rep. incepe sa curga de la data la care s-a cunoscut existenta si intinderea prejudiciului, invocandu-se  si Decizia  nr. 2089/2006 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, potrivit  careia, admisibilitatea cererii in despagubiri  intemeiata pe prev. art. 19 este conditionata de solutionarea unei actiuni anterioare in contencios administrativ, in temeiul art. 1.
Intimatii au invederat ca exceptiile tardivitatii si prematuritatii formularii precizarii de actiune, sunt incompatibile, aceeasi cerere neputand fi simultan tardiv si prematur introdusa, cele doua exceptii fiind solutionat prin Sentinta nr. 48/2009, care nu a fost atacata cu recurs.
Cu privire la calitate a procesuala pasiva a paratilor, intimatii au sustinut ca se impune obligarea acestora la despagubiri alaturi de primar, intrucat primarul actioneaza in calitate de reprezentant si organ cu atributii executive a persoanei juridice Orasul Simeria.
S-a precizat ca Primarul orasului si Primaria nu au patrimoniu propriu iar sumele ce vor constitui despagubiri vor fi achitate din patrimoniul orasului Simeria, iar Consiliul Local al orasului Simeria este administratorul patrimoniului orasului, sentinta trebuind sa ii fie opozabila pentru a evita eventuale contestatii ulterioare sau actiuni care sa impiedice executarea.
S-a mai invederat ca refuzul nejustificat de a emite autorizatii  este si rezultatul faptului ca paratul Consiliul Local a organizat defectuos si nu a verificat eficient modul in care Biroul de Urbanism si-a exercitat atributiile.
Cu privire la fondul cauzei, intimatii au reluat practic in mod detaliat motivele actiunii lor, si au subliniat aspecte legate de intinderea prejudiciului si de  cauzele care l-au generat, deoarece daca s-ar fi emis autorizatie de construire, creditul s-ar fi folosit pentru a edifica locuinta.
Intimatii au prezentat si o analiza detaliata a elementelor raspunderii civile delictuale, pentru a justifica pretentiile.
Analizand hotararea atacata prin prisma motivelor invocate, tinand cont si de incidenta prev. art. 3041 Cod procedura civila, instanta de recurs a constat ca este fondat recursul paratilor Consiliul Local al orasului Simeria si Orasul Simeria, sub aspectul modului in care prima instanta a solutionat exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a acestor parati.
Potrivit dispozitiilor Legii nr. 215/2001 rep. Consiliul Local este o autoritate deliberativa (art. 1 alin. 2 lit. d), iar orasul este o unitate administrativ teritoriala, in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale (art. 20 alin. 1).
Este adevarat ca unitatile administrativ teritoriale pot fi titulare de drepturi si obligatii ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, in conditiile legii, iar in  justitie sunt reprezentate prin primar (art. 21 alin. 1 si 2), insa, in cazul dedus judecatii, despagubirile solicitate de reclamanti au la baza refuzul Primarului de a emite, o lunga perioada de timp, autorizatie de construire, obligatie care nu tine de reprezentarea unitatii administrativ teritoriale ci de o atributie stabilita  prin lege, de genul celei reglementate generic de textul art. 63 alin. 1 lit. e, si in mod concret de Legea nr. 50/1991 rep.
Autorizatia de construire este un act final de autoritate al administratiei publice locale, ce se emite potrivit art. 4 din mentionatul act normativ, in cazul in speta, de Primarul orasului Simeria, fiind prin urmare o atributie prevazuta de lege.
Nici Consiliul Local si nici Orasul Simeria, in exercitarea atributiilor lor de unitati deliberative, respectiv de unitati deliberative sau executive in cadrul unitatii administrativ teritoriale, nu au competenta de emitere si semnare a unei autorizatii de construire, prin urmare nu au nici calitate procesuala, pasiva, in cadrul unei actiuni in despagubiri, pentru prejudiciul creat prin refuzul eliberarii in termen procedural a autorizatiei.
Calitatea procesuala pasiva a paratilor Consiliul Local al orasului Simeria si Orasul Simeria nu se justifica nici prin argumente legate de patrimoniul acestora si asigurarea executarii sentintei, deoarece, potrivit art. 9 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, rep. resursele financiare de care dispun autoritatile administratiei publice locale trebuie sa fie corelate cu competentele si cu atributiile prevazute de lege, or, in cazul dedus judecatii, cei doi parati nu au nici competente si nici atributii legale privind emiterea autorizatiei de constructie. Conform art. 63 alin. 5 lit. "g" Primarul emite avize, acorduri si autorizatii date in competenta sa prin lege, in executarea atributiilor legate de serviciile publice asigurate cetatenilor sai, iar pentru punerea in aplicare a atributiilor date in competenta sa, Primarul beneficiaza de un aparat de specialitate pe care il conduce (art. 61 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, rep.), in plus avand atributii referitoare la bugetul local (art. 63 alin. 4).
Prin urmare are si parghii financiare de asigurare a executarii unor eventuale obligatii de plata in conditiile in care exista un titlu executoriu.
Aspectele legate de administrarea probei cu expertiza, mai precis, necesitatea efectuarii unei noi expertize, nu pot constitui motive de casare cu trimitere spre rejudecare, cazurile de casare fiind expres si limitativ prevazute de lege.
Timbrajul unei actiuni in contencios administrativ este reglementat de textul art. 3 alin. 1 lit. "m" din Legea nr. 146/1997, rep. iar potrivit acestui articol cererea cu caracter patrimonial prin care se solicita si repararea pagubelor suferite se timbreaza cu 10% din valoarea pretinsa dar nu mai mult de 39 lei. In aceeasi ordine de idei, potrivit art. 17 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, rep., la valoare se timbreaza cererile care au ca obiect contracte administrative, pentru celelalte cauze aplicandu-se prevederile Legii nr. 146/1997, rep. la care deja s-a facut referire.
In ceea ce priveste procedura prealabila, instanta de recurs are in vedere prev. art. 8 din Legea nr. 554/204, rep., potrivit caruia persoana vatamata se poate adresa instantei de contencios si pentru repararea pagubei cauzate, in cazul in speta, prin refuzul initial de emitere a autorizatiei de construire.
In cazul refuzului nejustificat de a raspunde cererii nu este necesara indeplinirea procedurii prealabile, obligativitatea indeplinirii acestei proceduri fiind impusa numai in cazul actiunilor in anularea unui act, in acest sens existand practica judiciara, inclusiv practica I.C.C.J.
Relevant este si faptul ca prezenta cerere a fost disjunsa din dosarul nr., 3107/102/2006 in care s-a pronuntat sentinta nr. 48/23.01.2009, respingandu-se ca ramasa fara obiect cererea de chemare in judecata pentru eliberarea autorizatiei de constructie in conditiile in care la data de 18.11.2008 s-a emis autorizatia. In acel dosar s-a solutionat si exceptia tardivitatii precizarii de actiune, in plus, instanta de fond a si retinut ca intrucat raspunsul Primariei Simeria a fost nefavorabil cererii de eliberare a autorizatiei de construire, a fost formulata plangere prealabila si ulterior actiune in contencios avand ca obiect emiterea autorizatiei si obligarea la despagubiri.
In conditiile date, nu se justifica o noua procedura prealabila in legatura cu capatul de cerere disjuns referitor la despagubiri.
Dreptul material la actiune in despagubiri nu este prescris, deoarece desi refuzul nejustificat da dreptul la despagubiri pentru repararea prejudiciului, termenul de prescriptie curge de la data la care persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, or aceasta data nu coincide neaparat cu momentul refuzului deoarece prejudiciul invocat a fost creat ulterior din cauza curgerii timpului pana la emiterea efectiva a autorizatiei, a imposibilitatii edificarii constructiilor, devalorizarii monedei nationale, necesitatea contractarii unui credit, etc.
In ceea ce priveste fondul cauzei, argumentele prezentate in recurs nu schimba starea de fapt retinuta de prima instanta si nu sunt de natura sa exonereze de raspundere autoritatea publica ce avea atributia de emitere a autorizatiei de constructie, respectiv, Primaria orasului Simeria.
Instanta de fond corect a retinut in considerente ca justificarea refuzului a constat in existenta unei plangeri penale cu privire l concesionarea asupra terenului, ca a fost atacat in instanta contractul de vanzare-cumparare incheiat de reclamanti, refuz constatat a fi nejustificat deoarece terenul in cauza nu s-a dovedit ca ar fi fost concesionat, nu s-a dovedit ca s-a formulat plangere prealabila, iar litigiul demarat de parati pentru anularea contractului de cumparare a terenului de parati s-a dovedit un demers judiciar neintemeiat.
Rationamentul primei instante este corect si prin prisma prevederilor art. 7 alin. 9 si alin. 13 din Legea nr. 51/1990, rep. potrivit carora autoritatea emitenta a autorizatiei de  constructie nu este  responsabila pentru eventuale prejudicii ulterioare cauzate de existenta la data emiterii actului a unor litigii aflate  pe rolul instantelor, privind imobilul teren si/sau constructii  apartinand  solicitantului, responsabilitatea revenind exclusiv acestuia. Potrivit aliniatului 13 din acelasi articol, responsabilitatea emiterii autorizatiilor revine  semnatarilor, potrivit atributiilor stabilite conform legii.
Prin urmare, cata vreme Primarul orasului Simeria nu a invocat motive legate de continutul documentatiei pentru autorizarea lucrarilor de constructii, instanta de fond in mod justificat a retinut lipsa de temei  refuzului si evident, prejudiciul cauzat de acest abuz, al carui cuantum s-a stabilit prin expertiza judiciara.
In ceea ce priveste aceasta lucrare de specialitate, instanta, potrivit Incheierii din 5 noiembrie 20101 a pus in discutie obiectiunile paratilor si a apreciat ca este necesara completarea raportului de expertiza tocmai pentru a se stabili cat ar fi costat valoarea materialelor de constructii si manoperei pentru imobil de la data de 5 iunie 2005 si pana in sezonul de constructie 2008, mai exact, pana la data de 14 noiembrie 2008 cand a fost emisa autorizatia de constructie si apoi sa stabileasca diferenta.
Suplimentul la raportul de evaluare tehnica imobiliara s-a depus la filele 342 - 345 dosar fond si comunicat, la termenul de judecata din 10 decembrie 2010 admitandu-se cererea de amanare formulata de reprezentanta paratilor.
La termenul la care au avut loc dezbaterile in fond la intrebarea instantei, reprezentanta paratilor de rand 1 si 2 a invederat ca nu mai are de formulat alte cereri in probatiune, solicitand acordarea cuvantului in fond. In aceste conditii criticile legate de continutul expertizei sunt neavenite.
In ceea ce priveste suspendarea in baza art. 244 pct. 1 Cod procedura civila, fata de acest temei in drept, nu i se poate imputa reclamantilor tergiversarea procesului si culpa pentru scurgerea timpului, mai ales ca era vorba despre un proces pornit la cererea Primarului orasului Simeria pentru constatarea nulitatii dispozitiei de restituire nr. 876/2003 si nulitatea absoluta a contractului de vanzare-cumparare judecat in ultima instanta la I.C.C.J. la 17 iunie 2008. Insusi paratul Primarul orasului Simeria a eliberat autorizatia de constructie dupa terminarea acestui litigiu, la 18.11.2008.
Fata de considerentele aratate, varand si prev. art. 312 alin. 2 Cod procedura civila, instanta, a respins recursul Primarului orasului Simeria si a admis recursurile formulate de Consiliul Local al orasului Simeria si Orasul Simeria, modificand sentinta, in sensul ca a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a acestor posibili reclamanti, cu consecinta respingerii actiunii fata de ei.