Achizitia publica a unor servicii impartite pe loturi. Principiul disponibilitatii procedurii in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor

      Petenta Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, a organizat procedura de licitatie deschisa in vederea atribuirii contractului de achizitie publica, avand ca obiect "Servicii pentru realizare proiect tehnic, detalii de executie, caiete de sarcini, elaborare documentatii pentru avize, acorduri, autorizatii si obtinerea lor precum si asistenta tehnica din partea proiectantului, pentru obiectivul de investitii < Modernizarea comunei F. jud. Suceava > cod CPV 71322200-3, 71248000-8, 71322000-1, 71322500-6, impartita in 3 loturi, mentionate la pct. II.2.1 in Fisa de  date a achizitiei, astfel Lotul 1 - Servicii de proiectare  pentru "Sisteme de canalizare si alimentare cu apa in ADI F.", Lotul 2- "Modernizare drumuri comunale in ADI F." si Lotul 3 - "Renovarea, modernizarea si  utilarea asezamantului cultural din comuna G., judetul Suceava si Cresa si gradinita cu program normal in comuna G., judetul Suceava". In acest  sens,  a elaborat documentatia de atribuire aferenta si a publicat in SEAP anuntul de participare nr. 91763 din data de 01.12.2009, criteriul de atribuire stabilit fiind "oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic".
Prin contestatia nr.  29/18.02.2010, inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub nr. 5211/19.02.2010, depusa de catre S.C."G."S.R.L. s-a contestat rezultatul procedurii emis de catre Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, in cadrul procedurii de licitatie deschisa in vederea atribuirii contractului de achizitie publica, Lotul 3 - "Renovarea, modernizarea si  utilarea asezamantului cultural din comuna G., judetul Suceava si Cresa si gradinita cu program normal in comuna G., judetul Suceava".
Prin contestatia nr. 88 din 22.02.2010 inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub nr. 5504/22.02.2010 si completata prin adresa nr. 90/23.02.2010, inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub nr. 5522/23.02.2010, depusa de catre  S.C."E.P.C."S.R.L. impotriva rezultatului procedurii comunicat prin adresa nr. 107/17.02.2010, emisa de catre Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, in cadrul aceleiasi proceduri de achizitie publica, Lotul 2 - "Modernizare drumuri comunale in ADI F." s-a solicitat anularea acestuia si descalificarea ofertei depuse de S.C."T" S.R.L. si, in subsidiar, anularea procedurii.
Prin contestatia nr. 494/23.02.2010, inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub  nr. 5618/23.02.2010, depusa de catre S.C."E.C."S.R.L., impotriva rezultatului procedurii comunicat prin adresa nr. 105/17.02.2010, emisa de catre Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, in cadrul aceleiasi proceduri  de achizitie publica, Lotul 1 - Servicii de proiectare  pentru "Sisteme de canalizare si alimentare cu apa in ADI F.", s-a solicitat declararea ofertei depuse de catre  S.C."T." S.R.L. ca fiind neconforma si reevaluarea ofertelor.
Prin contestatia nr. 0272/27.02.2010, inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub  nr. 6142/01.03.2010, depusa de catre S.C."NV Construct"S.R.L., impotriva rezultatului procedurii comunicat prin adresa nr. 109/17.02.2010, emisa de catre Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, in cadrul aceleiasi proceduri  de achizitie publica, Lotul 2 - Modernizare drumuri comunale in ADI F.", s-a solicitat anularea acestuia si a tuturor actelor subsecvente si reevaluarea ofertei depuse de S.C."T" S.R.L. cu luarea in considerare a aspectelor relevate in contestatie.
Prin contestatia nr. 27/27.02.2010, inregistrata la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sub  nr. 6147/01.03.2010, depusa de catre S.C "C." S.R.L., impotriva rezultatului procedurii comunicat prin adresa nr. 101/17.02.2010, emisa de catre Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., in calitate de autoritate  contractanta, in cadrul aceleiasi proceduri de achizitie publica, Lotul 1- "Sisteme de canalizare si alimentare cu apa in ADI F. , s-a solicitat anularea acesteia si a tuturor actelor subsecvente si reevaluarea ofertei depuse de S.C."T." S.R.L. cu luarea in considerare a aspectelor relevate in contestatie.
In esenta, ofertantii au criticat in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor faptul ca prin ofertarea unui termen de executie de 10 minute de catre S.C."T." S.R.L. a fost deturnat criteriul de evaluare printr-un abuz de drept.
De asemenea, considera ca autoritatea contractanta a  facut o confuzie intre "durata de realizare a tuturor documentatiilor" si "termenul de predare" a acestora, in caz contrar neexistand nici o explicatie a acceptarii unei asemenea oferte care a prezentat un termen nerealist de realizare a documentatiilor.
S-a apreciat ca membrii comisiei de evaluare nu pot accepta o oferta cu o perioada de timp irealizabila, deoarece s-ar aduce atingere principiilor consacrate de art. 2 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.
Totodata, s-a sustinut ca termenul ofertat de castigator ar putea fi explicat numai in situatia in care acesta are deja facute documentatiile, situatie ce ar conduce la incalcarea principiului tratamentului egal.
Mai mult, se arata ca societatea desemnata castigatoare este cea care a intocmit studiul de fezabilitate, parte a documentatiei de atribuire, astfel ca se impune justificarea faptului ca implicarea sa in elaborarea documentatiei de atribuire nu este de natura sa distorsioneze concurenta.
Prin decizia nr.1168/C2/802, 865, 895, 990, 995 din 12.03.2010, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a luat act de renuntare la  contestatia formulata de S.C."G."S.R.L. si a admis contestatiile formulate de S.C."E. C."S.R.L., S.C."C" S.R.L., S.c."NV C."S.R.L. si S.C. " E.P.C." S.R.L. si a anulat raportul procedurii de atribuire si comunicarile privind rezultatul procedurii. A obligat autoritatea contractanta sa reevalueze ofertele, cu respectarea dispozitiilor art. 66 si art. 67 din ordonanta de urgenta, in termen de 15 zile de la primirea deciziei, cu respectarea celor cuprinse in motivare, a documentatiei de atribuire si a dispozitiilor legale.
Autoritatea contractanta a fost obligata sa comunice tuturor participantilor la procedura masurile luate in baza acestei decizii.
In baza art. 278 alin. 6 din ordonanta evocata, s-a dispus continuarea procedurii de atribuire.
A retinut Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in decizia data ca, in anuntul de participare nr. 91763/01.10.2009, la pct. II.3 autoritatea a prevazut durata contractului ca fiind "4 luni, incepand de la data  atribuirii contractului".
In fisa de  date a achizitiei, parte a  documentatiei de atribuire elaborata in vederea derularii procedurii de achizitie publica in discutie, autoritatea contractanta a consemnat ca factor de evaluare, alaturi de "punctajul financiar" pentru care a acordat 60  de puncte si "punctajul tehnic", acordand acestui factor 40 de puncte.
Autoritatea contractanta nu a transmis Consiliului nici un document din care sa rezulte o alta durata de realizare a documentatiilor, urmand ca durata de 4 luni facuta publica sa fie cea relevanta  si luata ca reper in prezenta cauza. O durata minima nu este specificata in cuprinsul documentatiei de atribuire.
La procedura au fost primite oferte prin care se propun urmatoarele termene:
In cazul Lotului 1:
- S.C. "T." S.R.L. a ofertat o durata de realizare a documentatiilor de 10 minute;
- S.C. "E.C. "S.R.L. a ofertat o durata de realizare a documentatiilor de 30 de zile;
- S.C. "C." S.R.L. a ofertat o durata de realizare a documentatiilor de 7 zile;
   iar restul operatorilor economici au ofertat durate de realizare a documentatiilor cuprinse intre  20 zile - 2 luni de zile.
In cazul Lotului 2:
- S.C. "T." S.R.L. a ofertat o durata de realizare a documentatiilor de 10 minute;
- S.C. "NV C." S.R.L. a ofertat  o durata de realizare a documentatiilor de 5 zile;
- S.C. "E.P.C." S.R.L. a ofertat  o durata de realizare a documentatiilor de 6 zile;
      iar restul operatorilor economici au ofertat durate de realizare a documentatiilor cuprinse intre  2 zile - 2 luni de zile.
      Asadar, a retinut Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor ca, in cazul ambelor  loturi intervalul  de termene se situeaza intre 10 minute si 2 luni de zile, diferentele intre ofertanti fiind extrem de mari.
      Intrucat autoritatea contractanta a apreciat ca exista un risc semnificativ privind realitatea propunerii tehnice prezentate de catre S.C. "T." S.R.L.,  a procedat la clarificarea cu ofertantul in referinta a acestui aspect, astfel cum au consemnat membrii comisiei de evaluare in continutul Procesului-verbal de sedinta nr. 56/01.02.2010.
      Prin raspunsurile la clarificarile solicitate de autoritatea contractanta, transmise cu actele nr. 104 si 105 din 05.02.2010 societatea desemnata castigatoare a relevat aspectele care au determinat propunerea unui termen neobisnuit de scazut, respectiv:
 - S.C. "T." S.R.L. a intocmit studiile de fezabilitate pentru Lotul 1 si Lotul 2, documentatii care au stat la baza depunerii cererii de finantare, dupa aflarea raportului de selectie a PNDR, masura 3.2.2, sesiunea  decembrie 2008.
- Proiectarea s-a desfasurat pentru Lotul 1 in perioada 23.11.2009 - 20.01.2010 si a necesitat un volum de 1.440 ore-om. Colectivul de proiectare a fost format din 6 specialisti in proiectare, iar pentru Lotul 2 in perioada 22.12.2009 - 20.01.2010 si a necesitat un volum de 384 ore-om. Colectivul a fost format din 3 specialisti in proiectare. 
Mentioneaza ca decizia de introducere a lucrarii in programul de proiectare lucrari "ne apartine cu toate riscurile sale, colectivul de proiectare luand aceasta decizie pe un grad de acoperire cu contracte scazute in ultima parte a anului 2009 si pentru a oferi o scurtare a timpilor necesari contractarii si executiei  lucrarii".
In finalul anexelor in care a prezentat "Programul privind esalonarea executiei proiectului tehnic (PT+DE) si a documentatiei pentru avize" a mentionat faptul ca "Oferta noastra de timp = 10  minute se refera numai la timpul necesar predarii documentatiei, Exemplarul 1 din proiectul tehnic insotit de documentatia pentru avize a fost depus comisiei de licitatie in timpul desfasurarii licitatiei".
In atari conditii, a retinut Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor ca, fara putinta de tagada, S.C. "T." S.R.L, in momentul sedintei de deschidere a ofertelor depuse in cadrul procedurii de atribuire avea intocmite proiectele in cauza, astfel ca termenul de 10 minute este necesar doar predarii documentatiei tehnice privind proiectarea si a documentelor necesare obtinerii de avize si acorduri.
Procedand in aceasta  maniera si declarand castigatoare o oferta  care a propus un termen nerealist (element esential al propunerii tehnice) intrucat a beneficiat de avantajele detinerii la momentul sedintei de deschidere a documentatiilor necesare elaborarii ofertei, s-a constatat ca autoritatea contractanta a incalcat unul dintre principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achizitie publica, respectiv principiul tratamentului egal, prevazut la art. 2 alin. 2 lit. b din O.U.G. nr. 34/2006.
De altfel, scopul ordonantei este de promovare a concurentei intre operatorii economici si garantare a tratamentului egal care, in cazul analizat, nu a putut fi atins dat fiind ca, pentru factorul de evaluare "durata de realizare a proiectului tehnic si a detaliilor de executie - 40 de puncte" spre deosebire  de ceilalti ofertanti, S.C. "T." S.R.L a avut posibilitatea sa obtina un punctaj maxim pentru un termen de realizare a proiectului neobisnuit de redus, ceea ce  i-a permis sa oferteze, in cazul ambelor loturi cel mai mare pret dintre operatorii economici participanti la procedura, astfel fiind incalcat si principiul  eficientei utilizarii fondurilor publice.
Impotriva acestei decizii a formulat plangere Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., inregistrata la aceasta instanta sub nr. 283/39/2010, aratand in esenta ca nu poate fi primita sustinerea Consiliulilui National de Solutionare a Contestatiilor din motivarea deciziei recurate, referitoare la faptul ca "ofertantul a beneficiat de avantajele detinerii documentatiei necesare elaborarii ofertei anterior initierii procedurii intrucat aceste documentatii au fost incluse in documentatia de atribuire a contractului, lotul 1 si 2, sau in caietul de sarcini, si astfel toti ofertantii au fost in posesia acestor informatii".
Apreciaza petenta ca, in cauza, nu este incalcat principiul tratamentului egal, prevazut de art. 2 al. 2 din OUG nr. 34/2006, intrucat egalitatea de tratament "se confunda - nu terminologic, ci in aplicare - cu principiul nediscriminarii".
In cadrul procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica acest principiu presupune "ca fiecare potential participant la aceasta procedura sa cunoasca in avans regulile si conditiile carora trebuie sa se supuna si sa stie ca, fiecare participant aplica aceleasi conditii".
In cazul C- 357/89, hotararea din 26 februarie 1992, CJCE a stabilit ca principiul egalitatii de tratament  presupune:
1. permiterea accesului nediscriminatoriu la activitatile economice ale agentilor economici;
2. intreprinderea de masuri care sa permita exercitarea respectivelor activitati economice de catre autoritatile publice.
      Conform Comisiei Europene, egalitatea de tratament si libera concurenta sunt aspectele aceleiasi idei.
      Au fost considerate incalcari ale acestui principiu, in jurisprudenta CJCE, (Hotararea din 22 iunie 1993, C-243/89), cand autoritatea contractanta a schimbat conditiile (cerintele) pe parcursul procedurii de atribuire si a permis astfel unui participant sa obtina avantaje in detrimentul competitorilor sai.
      Principiul egalitatii de tratament intre participantii in cadrul procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, presupune, ca premisa fundamentala, existenta mai multor ofertanti, egalitatea fiind stabilita intre acestia, in schimb nediscriminarea poate exista si in cazul unui singur participant, intrucat "discriminarea" este realizata de autoritatea contractanta stabilind ca respectivul participant nu indeplineste o conditie neobiectiva.
      Mai arata petenta in plangere ca in mod gresit a fost apreciata incalcarea principiului "eficientei utilizarii fondurilor publice" atata timp cat OUG nr.34/2006 consacra principiul costurilor rezonabile, iar nu a costurilor scazute, intrucat resursele financiare implicate trebuie sa fie de natura sa satisfaca intr-o masura considerabila nevoile cetateanului. Destinatia fondurilor publice, aceea de a acoperi nevoile sociale care nu pot fi satisfacute de catre interesele private, priveste dorinta statului de a imbunatati in mod continuu modalitatea de cheltuire a banilor publici, acesta fiind scopul adoptarii actului normativ, care duce la mentinerea concurentei intre agentii economici, in raport cu ritmul accentuarii vietii economice.
      Se mai sustine in plangere ca in mod gresit a fost anulat rezultatul procedurii si cu privire la Lotul nr. 3, atata timp cat singura contestatie cu privire la acest lot, formulata de S.C. "G." SRL Iasi, a fost retrasa.
      Prin intampinarea depusa la dosar, S.C. "NV C." SRL si S.C. "C." SRL au solicitat respingerea plangerii, pentru motivele invocate oral de aparatorul ales si consemnate la dezbaterea cauzei.
      Analizand plangerea prin prisma motivelor invocate si a inscrisurilor depuse la dosarul cauzei, Curtea constata ca plangerea este, in parte, intemeiata, cu privire la decizia de anulare a procedurii de atribuire a Lotului nr.3
      Astfel, in prezenta cauza, autoritatea contractanta a inteles sa organizeze o procedura de licitatie deschisa impartita in 3 loturi, mentionate la pct.II.2.1 in fisa de date a achizitiei.
      Cu privire la Lotul nr. 3 constand in "renovarea, modernizarea si utilizarea asezamantului cultural din comuna G. si Cresa si gradinita cu program normal in comuna G." a formulat contestatie operatorul economic S.C. "G." SRL Iasi, acesta renuntand insa, in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor la  contestatia formulata.
Este insa de observat, ca desi prin decizia contestata,Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a luat act de renuntarea la contestatie de catre S.C. "G." S.R.L. Iasi, totusi raportul intocmit de autoritatea contractanta privind procedura de atribuire si comunicarile privind rezultatul procedurii au fost anulate in totalitate, inclusiv cu privire la Lotul nr. 3.
Ori, in conditiile in care s-a renuntat la contestatie cu privire la Lotul nr. 3, singura solutie, cu privire la acest  lot, era de mentinere a rezultatului procedurii, Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor neavand competenta de a dispune din oficiu anularea.
Aceasta concluzie se desprinde din analiza prevederilor art. 278 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006, conform carora "in situatia in care Consiliul apreciaza ca, in afara  de actele contestate in cadrul procedurii de atribuire, exista si alte acte care incalca prevederile prezentei ordonante de urgenta, la care nu s-a facut referire in contestatie, atunci acesta va  sesiza Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice. . ."
Mai  mult insa, este de observat ca,  desi procedura de atribuire a fost anulata in totalitate, decizia nu cuprinde motive de anulare a procedurii de atribuire a Lotului nr. 3.
      Curtea de Apel Suceava  - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal, prin decizia nr.727/30.04.2010, a admis, in parte, plangerea formulata de petenta Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara F., a modificat, in parte, decizia nr.1168/c2/802,865,895,990,995/12.03.2010 a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, in sensul mentinerii  rezultatului procedurii de atribuire si comunicarilor privind  rezultatul procedurii cu privire la Lotul nr. 3  - "renovarea, modernizarea si utilizarea asezamantului cultural din comuna G. si Cresa si gradinita cu program normal in comuna G. judetul Suceava"; a mentinut  celelalte  dispozitii ale deciziei contestate ; a respins  cererea privind  acordarea cheltuielilor de  judecata, formulata de  Asociatia de Dezvoltare Intercomunitara Fratautii Vechi, obligand recurenta - autoritatea  contractanta  sa plateasca  intimatelor  S.C. "NV C." SRL si SC  "C."  SRL  cheltuieli de judecata.
      Astfel, Curtea a constatat ca sub aspectul anularii procedurii de atribuire a lotului nr. 3, decizia contestata este nelegala.
      Cu privire la celelalte motive din plangere privind nelegalitatea si netemeinicia anularii procedurii prin care a fost declarata castigatoare oferta S.C. "T." SRL, Curtea le-a apreciat ca fiind nefondate.
      Un prim aspect il constituie acceptarea nelegala a ofertei S.C. "T." S.R.L. cu privire la durata ofertata de 10 minute pentru realizarea proiectului tehnic si a detaliilor de executie, ceea ce a condus la incalcarea principiului egalitatii de tratament intre operatorii economici si implicit a principiului utilizarii eficiente a fondurilor publice.
      In ceea ce priveste principiul egalitatii de tratament, incalcarea a avut loc in conditiile in care ofertantul castigator a intocmit studiile de fezabilitate pentru lotul 1 si 2, ceea ce l-a pus in conditii net superioare celorlalti ofertanti.
      Clarificarile transmise de catre S.C. "T." SRL, "in sensul ca oferta de timp - 10 minute - se refera numai la timpul necesar predarii documentatiei, exemplarul 1 din proiectul tehnic insotit de documentatia pentru avize a fost depus comisiei de licitatie in timpul desfasurarii licitatiei", nu pot fi primite, atata timp cat fisa de date a achizitiei prevede ca factor de evaluare, alaturi de "punctajul financiar" si "punctajul tehnic", acesta din urma fiind calculat in functie de durata de realizare a proiectului tehnic si a detaliilor de executie si nu in functie de timpul material necesar actului de predare al documentatiei catre comisia de licitatie.
      Cu privire la durata de realizare a proiectului, ofertantul castigator a aratat ca "la elaborarea proiectelor au lucrat 6 specialisti, cate 1440 ore fiecare, in cazul lotului 1, iar pentru lotul 2, 3 specialisti, cate 384 ore fiecare".
      Este evident, astfel, ca prin luarea in considerare in cadrul criteriului "punctaj tehnic" a duratei de predare a proiectului in loc de durata de executie a acestuia, cum s-a procedat in cazul celorlalti ofertanti, autoritatea contractanta a incalcat principiul egalitatii de tratament a operatorilor economici.
      Avand in vedere factorii in functie de care s-a procedat la evaluarea ofertelor, prin incalcarea principiului egalitatii de tratament s-a incalcat, implicit si principiul utilizarii eficiente a fondurilor publice. Aceasta in conditiile in care, ca factor de evaluare, alaturi de punctajul tehnic - durata de executie - pentru care s-au prevazut 40 de puncte s-a stabilit si " punctajul financiar" pentru care s-au prevazut 60 de puncte.
      Ori, in conditiile in care autoritatea contractanta a admis la criteriul "punctaj tehnic" oferta S.C. "T." SRL, care prevedea un termen de 10 minute, este evident ca acest operator economic, avand reprezentarea faptului ca la acest criteriu va obtine un punctaj inspre sau chiar maxim, a avut posibilitatea sa ajusteze pretul ofertat inspre limita maxima.
      De exemplu, daca operatorul economic S.C. "E.C."SRL a ofertat 152.000 lei si o durata de realizare de 30 de zile, S.C. "T." SRL, precizand 10 minute ca "durata de executie", a ofertat un pret de 430.000 lei.
      Este evident astfel, ca, fiind avantajat fata de ceilalti operatori economici la criteriul durata de executie, ofertantului castigator i s-a creat posibilitatea ofertei unui pret net superior celui precizat de ceilalti ofertanti, fiind incalcat principiul utilizarii eficiente a fondurilor publice.