Anularea procedurii de atribuire. Principiul disponibilitatii in procedura de solutionare a contestatiilor. Efectele hotararilor judecatoresti pronuntate in etapele anteriore ale aceleasi proceduri

Prin contestatia nr. 94/03.10.2011, inregistrata pe rolul C.N.S.C. sub nr. 5212, S.C. G. P. S.A. O. a solicitat: anularea adresei nr. 18936/26.09.2011 privind anularea procedurii de atribuire a contractului de lucrari avand ca obiect „Reabilitare Colegiul National Dimitrie Cantemir, Municipiul O.", si, pe cale de consecinta, a tuturor actelor ce au stat la baza emiterii acesteia; continuarea procedurii de atribuire a contractului de lucrari.
Prin Decizia nr. 4980/C8/5212, Consiliul a decis urmatoarele: in baza art. 278 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, a admis in parte contestatia si a anulat adresa de comunicare nr. 18936/26.09.2011 si documentele ce au stat la baza emiterii acesteia; in baza art. 278 alin. (2) si (4) din O.U.G. nr. 34/2006, a obligat autoritatea contractanta ca, in termen de maxim 10 zile de la primirea deciziei Consiliului, sa ia decizia de anulare a procedurii in acord cu dispozitiile legale aplicabile in materia achizitiilor publice si sa comunice aceasta decizie in conformitate cu dispozitiile art. 210 din O.U.G. nr. 34/2006, cu respectarea celor expuse in motivare; in baza art. 278 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, a respins ca nefondat capatul de cerere privind continuarea procedurii de atribuire; a obligat autoritatea contractanta sa comunice tuturor participantilor la procedura de atribuire masurile luate in baza deciziei.
In motivarea deciziei, dupa expunerea punctelor de vedere ale contestatoarei si autoritatii contractante, Consiliul a retinut, in esenta, urmatoarele:
Autoritatea contractanta nu a comunicat motivele concrete care au determinat masura de anulare a procedurii, desi avea aceasta obligatie potrivit dispozitiilor invocate de contestatoare. Astfel, nu au fost aratate in concret care au fost erorile sau omisiunile care afecteaza procedura de atribuire si care ar avea ca efect incalcarea principiilor care stau la baza atribuirii contractelor de achizitie publica, autoritatea contractanta incalcand normele legale care reglementeaza continutul obligatoriu al comunicarii hotararii de anulare a procedurii de atribuire.
Conform dispozitiilor legale, elaborarea unei propuneri de anulare a procedurii de atribuire apartine comisiei de evaluare a ofertelor, fiind o atributie a acesteia, propunerea de anulare fiind cuprinsa in raportul procedurii de atribuire, care se inainteaza spre aprobare conducatorului institutiei. Ori, in cazul de fata, propunerea de anulare a procedurii nu este elaborata de membrii comisiei de evaluare a ofertelor, ci de compartimente interne ale autoritatii contractante, iar hotararea de anulare a procedurii nu este cuprinsa in raportul procedurii, ci intr-o dispozitie a primarului, care are ca temei legal prevederile art. 68 alin. 1 si art. 115 lit. a) Legea administratiei nr. 215/2001.
Contestatoarea a sustinut ca masura anularii procedurii a fost luata in mod abuziv, cu incalcarea principiului transparentei si a celorlalte principii consacrate la art. 2 alin. (2) din ordonanta. Sunt de retinut dispozitiile art. 209 din O.U.G. nr. 34/2006 si faptul ca, prin decizia nr. 61897C8/6905/10.12.2010, Consiliul, in temeiul art. 278 alin. (5) din OUG nr. 34/2006, a respins ca nefondata contestatia formulata de S.C. G.P. S.A. si a dispus continuarea procedurii de atribuire in cauza; impotriva acestei decizii contestatoarea a formulat plangere care a fost solutionata de Curtea de Apel Bacau prin Decizia nr. 117/31.01.2011, pronuntata in dosarul nr. 11/32/2011. Prin decizia nr. 117/2011 s-a admis in parte plangerea si s-a dispus anularea procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, precum si toate actele subsecvente acestuia. Autoritatea contractanta, prin comisia de evaluare a ofertelor, pentru aplicarea Deciziei nr. 117/31.01.2011 a ales sa „redeschida ofertele" depuse de operatorii economici participanti la procedura si sa reintocmeasca procesul-verbal al sedintei de deschidere, in data de 21.03.2011, desi o astfel de posibilitate nu este reglementata de legislatia achizitiilor publice, momentul deschiderii ofertelor fiind unic.
Acest motiv de anulare a procedurii se incadreaza in art. 209 alin. 1 lit. d) si alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006. O astfel de constatare face inutila analiza celorlalte motive de anulare a procedurii de atribuire. In mod corect, autoritatea contractanta a dispus anularea procedurii de atribuire avand in vedere incalcarile legale si etapa procedurala in care au fost savarsite, constatand faptul ca, in modul de aplicare a procedurii de atribuire exista erori si omisiuni care au avut ca efect incalcarea principiilor prevazute la art. 2 alin. 2 lit. a) - f) din O.U.G. nr. 34/2006, avand in vedere si faptul ca autoritatea contractanta a redeschis ofertele. Prin urmare, nu se pot lua masuri corective fara ca acestea sa conduca, la randul lor, la incalcarea principiilor mentionate.
Motivele de fapt si de drept retinute de curtea de apel in solutionarea plangerii si a cererii de interventie.
Situatia de fapt:
Procedura de licitatie deschisa cu faza finala de licitatie electronica a fost initiata la data de 26.08.2010, de municipiul O., in calitate de autoritatea contractanta, in vederea atribuirii contractului avand ca obiect „Reabilitare Colegiul National Dimitrie Cantemir” (astfel cum au procedat si petitionara/Consiliul prin plangere/decizie). In cadrul procedurii de atribuire au fost depuse 5 oferte, intre care si a petitionarei.
I. Ofertele au fost deschise la data de 21.09.2010, prilej cu care s-a incheiat procesul-verbal nr. 19399. Din raportul procedurii de atribuire nr. 24536 din 10.11.2010, rezulta ca oferta depusa de S.C. G. P. S.A. a fost declarata necastigatoare a procedurii, in urma aplicarii criteriului de atribuire, castigatoare fiind S.C. D.A. S.R.L.
Acest rezultat a determinat o prima contestatie, adresata S.C. G. P. S.A. Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, urmata de o judecata in fata Curtii de Apel Bacau. Astfel, prin decizia nr. 6189/C8/6905 din 10 decembrie 2010, Consiliul a respins contestatia ca nefondata, iar Curtea de Apel Bacau, prin decizia civila nr. 117 din 31.01.2011, pronuntata in dosarul nr. 11/32//2011 a admis in parte plangerea formulata de S.C. G. P. S.A. si, in consecinta, a modificat in tot decizia nr. 6189/C8/6905 din 10.12.2010 a C.N.S.C. , in sensul ca: a admis contestatia; a anulat procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr. 19.399/21.09.2010 si toate actele subsecvente acestuia. Prin considerente s-a constatat ca, in raport de dispozitiile art. 285 lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, se impune anularea actului autoritatii contractante intocmit cu incalcarea legii (respectiv a procesului verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr. 19399/21.09.2010 si, pe cale de consecinta, a tuturor actelor subsecvente acestuia) si reluarea procedurii de atribuire de la momentul deschiderii ofertelor.
In aplicarea acestei decizii, comisia de evaluare a intocmit raportul nr. 4564/9.03.2011 prin care a decis:
1. continuarea procedurii de atribuire;
2. constatarea anularii procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr. 19.399/21.09.2010 si a tuturor actelor subsecvente acestuia;
3. reluarea procedurii de atribuire de la momentul intocmirii procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor;
4. publicarea unui anunt de tip erata pentru modificarea datei limita de deschidere a ofertelor, din 21.09.2010 in 21.03.2010 si publicarea deciziei nr. 117/31.01.2011 in cadrul anuntului de participare, necesar pentru validarea acestuia de catre A.N.R.M.A.P.;
5. invitarea operatorilor economici care au participat la procedura la sedinta de „redeschidere” a ofertelor si de reintocmire a procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor la data de 21.03.2011.
II. Astfel, la data de 21.03.2011 a avut loc o noua sedinta de deschidere a ofertelor, ocazie cu care s-a intocmit procesul-verbal nr. 5481.
Prin contestatia inregistrata la C.N.S.C. sub nr. 28/18.03.2011 S.C. G. P. S.R.L. – care formulase cerere de revizuire a deciziei civile nr. 117/2011 (cerere care a fost respinsa prin decizia civila nr. 549/1.04.2011 pronuntata de Curtea de Apel Bacau in dosarul nr. 133/32/2011) – a contestat procedura de atribuire si suspendarea acesteia pana la solutionarea contestatiei. Prin decizia nr. 80S/C8/1283/23.03.2011 Consiliul a dispus suspendarea procedurii de atribuire.
Dupa ce, prin decizia nr. 1323/C8/1283 din 7.04.2011, C.N.S.C. a luat act de renuntarea S.C. G. P. S.A. la contestatia nr. 28/18.03.2011, la data de 14.04.2011 a fost reluata procedura de atribuire. Autoritatea contractanta a solicitat clarificari participantilor la procedura de atribuire, prin adresa nr. 7786/18.04.2011.
Impotriva solicitarii de clarificari nr. 7786/18.04.2011, S.C. G.P. S.A. a formulat o noua contestatie, inregistrata la C.N.S.C. sub nr. 563/22.04.2011. Prin decizia nr. 2033/C8/1969 din 20.05.2011, Consiliul a admis contestatia, anuland atat adresa nr. 7786/18.04.2011, cat si procedura de atribuire. Impotriva deciziei Consiliului a formulat plangere autoritatea contractanta, plangere care a facut obiectul dosarului nr. 330/32/2011 al Curtii de Apel Bacau; prin decizia civila nr. nr. 937/24.06.2011, Curtea de Apel Bacau a admis plangerea , a modificat in tot decizia nr. 2033/C8/1969 din 20.05.2011 si, in temeiul art. 246 Cod procedura civila, a luat act de renuntarea contestatoarei S.C. G.P. S.A. la judecata contestatiei.
In perioada solutionarii acestei din urma contestatii/plangeri, comisia de evaluare a intocmit raportul intermediat al procedurii inregistrat sub nr. 9101/6.05.2011 prin care a hotarat ca fiind admisibile ofertele S.C. G.P. S.R.L. si S.C. D.A. S.R.L. carora li s-a transmis invitatie de participare la etapa finala de licitatie electronica avand ca moment de demarare data de 10.05.2011.
III. Faza finala de licitatie electronica s-a desfasurat in perioada 13.05.2011 – 16.05.2011, iar sedinta de evaluare a ofertelor depuse dupa aceasta etapa s-a desfasurat la data de 4.07.2011, sedinta in urma careia oferta S.C. D.A. S.R.L. a fost declarata neconforma, intocmindu-se raportul final al procedurii nr. 13966/11.07.2011.
Impotriva acestui rezultat, S.C. D.A. S.R.L. a formulat contestatie, care a fost inregistrata la C.N.S.C sub nr. 2155/15.07.2011. In acest dosar, S.C. G.P. S.R.L. a formulat cerere de interventie. Prin decizia nr. 3753/C8/3591 din 1.09.2011, Consiliul a admis in parte contestatia, a anulat raportul procedurii si adresele de comunicare a rezultatului, a obligat autoritatea sa reanalizeze ofertele depuse, a respins ca inadmisibil capatul de cerere privind declararea drept conforma a ofertei contestatoarei, a incuviintat in principiu cererea de interventie, dar a respins-o ca nefondata, a dispus continuarea procedurii de achizitie publica.
Impotriva deciziei nr. 3753/C8/3591 din 1.09.2011, S.C. G.P. S.A. a formulat plangere, aceasta facand obiectului dosarului nr. 550/32/2011 al Curtii de Apel Bacau. Prin decizia civila nr. 1398/21.10.2011, Curtea de Apel Bacau a admis plangerea si a modificat decizia Consiliului in sensul ca a respins contestatia formulata de S.C. D.A. S.R.L. ca nefondata, a admis cererea de interventie in interes propriu formulata de S.C. G.P. S.A. O. si, in consecinta, a dispus anularea adresei nr. 10149/19.05.2011 emisa de autoritatea contractanta.
La data de 19.09.2011 a fost intocmit raportul procedurii nr. 18290 prin ale carui concluzii oferta S.C. G.P. S.A. a fost declarata castigatoare. Cu toate acestea, ca urmare a dispozitiei nr. 1575 din 26.09.2011 a Primarului municipiului O., procedura de atribuire a fost anulata. Acest act si adresa nr. 18936 din 26.09.2009 - prin care i s-a comunicat petitionarei ca prin dispozitia nr. 1575 din 26.09.2011 s-a decis anularea procedurii mai sus mentionate in baza prevederilor art. 209 alin. (1) lit. d) coroborat cu alin. 2 lit. a) si b) din O.U.G. nr. 34/2006 cu modificarile si completarile ulterioare si ale art. 94 din H.G. nr. 925/2006 - au fost contestate pe calea contestatiei si apoi, a plangerii de fata.
Analiza motivelor invocate de petitionara.
1. Incalcarea principiului disponibilitatii.
Disponibilitatea nu este prevazuta expres de art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006 ca fiind unul dintre principiile care guverneaza procedura de solutionare a contestatiilor in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor. Insa, se constata ca, potrivit art. 297 din O.U.G. nr. 34/2006, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun, in masura in care ordonanta nu prevede astfel; sub aspectul analizat, in materia procedurii civile, principiul disponibilitatii este prevazut de art. 129 alin. 6 din Codul de procedura civila, text care impune obligatia pentru judecator de a hotari numai asupra obiectului cererii deduse judecatii. Totodata, se constata ca, ca o reflectare a principiului disponibilitatii, art. 278 alin. 7 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede posibilitatea Consiliului de a lua act de renuntarea contestatorului la solutionarea contestatiei.
Pe de alta parte, art. 278 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 stabileste care sunt limitele controlului exercitat de Consiliu, respectiv examinarea, din punctul de vedere al legalitatii si temeiniciei, a actului atacat. Sub acest aspect este de constatat ca actele atacate in fata Consiliului de petitionara au fost adresa nr. 18936/26.09.2011 privind anularea procedurii de atribuire si actele care au stat la baza emiterii acesteia; totodata, petitionara a solicitat continuarea procedurii de atribuire a contractului de lucrari. Prin decizia nr. 4980/C8/5212 Consiliul a anulat aceste acte, insa, peste ceea ce a solicitat S.C. G.P. S.A., a obligat autoritatea contractanta ca, in termen de maxim 10 zile de la primirea deciziei Consiliului, sa ia decizia de anulare a procedurii in acord cu dispozitiile legale aplicabile in materia achizitiilor publice si sa comunice aceasta decizie in conformitate cu dispozitiile art. 210 din O.U.G. nr. 34/2006, cu respectarea celor expuse in motivare. O astfel de dispozitie nu numai ca incalca principiul disponibilitatii, dar reprezinta o inrautatire a situatiei S.C. G.P. S.A. in propria contestatie; aceasta intrucat, ca urmare a deciziei Consiliului, anularea procedurii reprezinta pentru autoritatea contractanta o obligatie, astfel cum se prevede expres prin art. 209 alin. 11 din O.U.G. nr. 34/2006, iar masura anularii luata de autoritatea contractanta in baza acestor prevederi este supusa unei serioase limitari in ceea ce priveste posibilitatea de cenzurare pe cale administrativ-jurisdictionala.
Art. 287 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede, in continuare, posibilitatea Consiliului de a pronunta o decizie prin care anuleaza in parte sau in tot actul atacat, obliga autoritatea contractanta sa emita un act sau dispune orice alta masura necesara pentru remedierea actelor ce afecteaza procedura de atribuire. Insa, aceste dispozitii trebuie coroborate cu cele ale art. 255 alin. 1, dar, mai ales, cu cele ale art. 278 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006, text care prevede ca, in situatia in care Consiliul apreciaza ca, in afara de actele contestate in cadrul procedurii de atribuire, exista si alte acte care incalca prevederile O.U.G. nr. 34/2006, la care nu s-a facut referire in contestatie, atunci acesta va sesiza atat Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, cat si Unitatea pentru Coordonarea si Verificarea Achizitiilor Publice din cadrul Ministerului Finantelor Publice. Din motivarea deciziei Consiliului reiese ca un astfel de act este procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor din 21.03.2011.
Nu sunt incidente dispozitiile art. 278 alin. 6 din O.U.G. nr. 34/2006 invocate de autoritatea contractanta; potrivit acestor dispozitii, „in functie de solutia pronuntata, Consiliul va decide asupra continuarii sau anularii procedurii de achizitie publica”. Or, in cauza, Consiliul nu a dispus el insusi anularea procedurii, ci a obligat autoritatea contractanta sa ia decizia de anulare a procedurii in acord cu dispozitiile legale aplicabile in materia achizitiilor publice. Pe de alta parte, in prima parte a textul se prevede expres: „in functie de solutia pronuntata”, ceea ce inseamna ca decizia asupra continuarii sau anularii procedurii trebuie sa fie corelata cu solutia data principalului capat de cerere al contestatiei.
Practic, prin solutia pronuntata, Consiliul nu a facut altceva decat sa se foloseasca, din punct de vedere procedural, de contestatia formulata de S.C. G.P. S.A., pentru a asigura respectarea legalitatii procedurii de atribuire care, in opinia sa, a fost grav afectata prin modul de punere in aplicare a deciziei nr. 117 din 31.01.2011 pronuntata de Curtea de Apel Bacau.
2. Substituirea Consiliului in atributiile comisiei de evaluare.
Se constata ca si acest motiv al plangerii este fondat. Argumentele  pentru care Consiliul a considerat ca se impune obligarea autoritatii contractante de a lua  decizia de anulare a procedurii in acord cu dispozitiile legale aplicabile in materia achizitiilor publice reprezinta, in fapt,  o propunere de anulare a procedurii. Or, potrivit art. 72 alin. 2 lit. k) din Hotararea Guvernului nr. 925/2006, elaborarea unei propuneri de anulare a procedurii de atribuire, in cazuri justificate conform prevederilor art. 209 din O.U.G. nr. 34/2006, reprezinta unul dintre atributiile comisiei de evaluare.
3. Nelegalitatea si netemeinicia motivului de anulare a procedurii de atribuire impus autoritatii contractante de catre Consiliu.
Asa cum s-a retinut anterior, motivul pentru care Consiliul a considerat ca se impune ca autoritatea contractanta sa ia masura anularii procedurii rezida in modul de punere in aplicare a deciziei nr. 117 din 31.01.2011 pronuntata de Curtea de Apel Bacau, ceea ce ar fi permis „redeschiderea ofertelor” si reintocmirea procesul-verbal al sedintei de deschidere la data de 21.03.2011, „desi o astfel de posibilitate nu este reglementata de legislatia achizitiilor publice, momentul deschiderii ofertelor fiind unic”.
Prin decizia civila nr. 117 din 31.01.2011 Curtea de Apel Bacau a anulat procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr. 19.399/21.09.2010 si toate actele subsecvente acestuia. Prin considerente s-a constatat ca, in raport de dispozitiile art. 285 lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, se impune anularea actului autoritatii contractante intocmit cu incalcarea legii si reluarea procedurii de atribuire de la momentul deschiderii ofertelor. In aplicarea acestei decizii, prin raportul nr. 4564/9.03.2011 comisia de evaluare a decis, intre altele, continuarea procedurii de atribuire si reluarea acesteia de la momentul intocmirii procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor.
In aceste conditii, la data de 21.03.2011, a avut loc noua sedinta de deschidere a ofertelor, acestui moment in desfasurarea procedurii urmandu-i altele, fiecare etapa a procedurii fiind contestata fie de petitionara din prezenta cauza, fie de celalalt participant a carui oferta (alaturi de cea a petitionarei) a ajuns in faza finala de licitatie electronica din luna mai 2011. Masura anularii procedurii s-ar fi putut dispune doar ca urmare a contestarii de catre participantii la procedura de atribuire a raportului nr. 4564/9.03.2011 intocmit de comisia de evaluare. Consiliul nu ofera niciun argument pentru care a dispus obligarea autoritatii contractante la anularea procedurii abia prin decizia pe care a pronuntat-o la data de 17.11.2011 – in conditiile in care, ulterior momentului „redeschiderii” ofertelor, din 21.03.2011, mai pronuntase doua decizii, la 20.05.2011 si 1.09.2011, cenzurate, si acestea, de Curtea de Apel Bacau in cauzele nr. 330/32/2011 si nr. 550/32/2011 – si fara ca vreo parte sa fi solicitat anularea raportului nr. 4564/9.03.2011 intocmit de comisia de evaluare.
Se constata, totodata ca, desi a anulat actele autoritatii contractante (privind anularea procedurii) pentru lipsa indicarii erorilor care afecteaza procedura de atribuire si care ar avea ca efect incalcarea principiilor care stau la baza atribuirii contractelor de achizitie publica (pagina 31 a deciziei), Consiliu a retinut ca, „in mod corect autoritatea contractanta a dispus anularea procedurii de atribuire avand in vedere incalcarile legale si etapa procedurala in care au fost savarsite, constatand faptul ca, in modul de aplicare a procedurii de atribuire exista erori si omisiuni care au avut ca efect incalcarea principiilor prevazute la art. 2 alin. 2 lit. a) - f) din O.U.G. nr. 34/2006, avand in vedere si faptul ca autoritatea contractanta a redeschis ofertele” (pagina 35 a deciziei).
Pe langa aceste aspecte procedurale, este important de constatat faptul ca prin decizia pe care a pronuntat-o, Consiliul a constatat, practic, ca decizia nr. 117 din 31.01. 2011 pronuntata de Curtea de Apel Bacau nu putea fi executata potrivit dispozitivului si considerentelor sale, adica astfel cum a pus-o in executare autoritatea contractanta, ci doar prin anularea procedurii. Chiar daca argumentul Consiliului privind unicitatea momentului deschiderii ofertelor este corect si conform principiilor prevazute de art. 2 alin. 2 lit. a) –f) din O.U.G. nr. 34/2004, Consiliul nu putea pronunta solutia de obligare a autoritatii contractante la anularea procedura de atribuire fara a infrange, in mod vadit, puterea de lucru judecat a unei hotarari judecatoresti.
Fata de cele ce preced, constatand fondate criticile petitionarei, curtea de apel va admite plangerea.