Anulare acte administrative

R O M A N I A

TRIBUNALUL TULCEA
SECTIA CIVILA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL

SENTINTA CIVILA Nr. 881/2014
Sedinta publica de la 30 Aprilie 2014

TRIBUNALUL

Prin cererea adresata Tribunalului Tulcea si inregistrata la nr. 3168/88/24.12.2013, reclamanta UAT _, judetul Tulcea, prin Primar, a solicitat anularea masurilor dispuse referitoare la constatarea nr. 1 si constatarea nr.2, cuprinse in Incheierea nr.9/5071/12-12-2013 a Curtii de Conturia Romaniei, precum si a prevederilor corespunzatoare din Decizia Camerei de Conturi Tulcea nr.81/2013- punctele II.a si I.b.
        In motivare, reclamanta arata ca prin decizia nr.81/2013 a Camerei de Conturi Tulcea s-a dispus ordonatorului de credite al comunei _realizarea unor masuri ca urmare a Raportului de audit nr.3604/09.12.2013, respectiv  la constatarile cuprinse la punctul  II.a privind stabilirea prejudiciului produs in perioada 2011-2013 prin plata catre salariatii institutiei a unor drepturi conform contractelor/acordurilor colective de munca, sumele au fost acordate conform dispozitiilor legale deoarece la incheierea contractului/acordului colectiv de munca s-au avut in vedere dispozitiile art. 12 alin. 1) din Legea 130/1996 republicata, in vigoare la acea data, a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii si Contractului colectiv de munca unic la nivel national, acestea fiind inregistrate la Inspectoratul Teritorial de Munca Tulcea la data de 04.04.2011, iar Legea nr.62/2011 privind dialogul social a fost publicata in Monitorul Oficial la data de 10.05.2011, cand exista un contract colectiv de munca valabil, care producea efecte si la data expirarii acestuia, conform prevederilor Legii nr.62/2001, nu au mai fost prevazute drepturi pentru protectia muncii.
   Se mai sustine ca, in anul 2011, salarizarea personalului platit din fonduri publice s-a facut in conformitate cu prevederile Legii nr.285/2010 si nu a Legii nr.284/2010, aspecte ce reies foarte clar din adresa nr.3964/17.05.2011 a I.T.M.Tulcea, in care se solicita revizuirea textelor unor articole care nu sunt in conformitate cu prevederile Legii nr.285/2010, respectiv prevederile art.19 referitoare la acordarea premiilor lunare in cuantum de 2% si a premiilor anuale (al 13-lea salariu) si ale art.33, alin.(4) si (5) cu privire la acordarea unui ajutor de deces sau a doua salarii de baza cu ocazia pensionarii.
Reclamanta invedereaza ca reglementarile de mai sus ce reprezinta cadrul si temeiul legal al incheierii si inregistrarii contractelor colective la nivel de institutii publice, se afla pe un taram expres si imperativ protejat de lege, de insasi Constitutia si de documentele internationale in materie, cel al negocierilor colective, intre conducatorul institutiei si sindicatul reprezentativ, ca parti semnatare ale contractelor colective de munca, iar dreptul la negociere colectiva este insasi dispozitia legala in baza carora se incheie contracte si acorduri colective la nivel de institutie si in temeiul carora se acorda alte drepturi de natura salariala sau materiala, conditii in care contractul colectiv de munca  si acordul colectiv reprezinta acordul de vointa al celor doua parti si reprezinta legea partilor (art. 969 Cod civil-art.1270 din noul Cod civil), care, odata inregistrate la Inspectoratul Teritorial de Munca, singura institutie careia ii incumba obligatia verificarii in sensul conformitatii cu legea,  devin obligatorii si isi resfrang efectele asupra tuturor subiectilor de drept, fiind opozabile si fata de autoritatile publice, inclusiv fata de instantele judecatoresti.
Se mai subliniaza ca reglementarile interne, precum si Conventia O.I.M. nr. 131/1970- art. 2 pct. 2 prevad posibilitatea ca prin contractul colectiv de munca sa se cuprinda drepturi cu un caracter superior sau suplimentar celor prevazute de normele legale sau de contractele colective de munca incheiate la nivel superior, acestea din urma neputand prevede situatii si drepturi exhaustive, ca si dispozitiile art. 8 alin. 1 din Legea nr. 130/1996  ce constituie premisa aliniatelor urmatoare in care se precizeaza, sub sanctiunea nulitatii, ca orice contract colectiv incheiat nu trebuie sa cuprinda drepturi inferioare prin contractele colective de munca incheiate la nivel superior, astfel ca, singura situatie in care un contract colectiv de munca este incheiat cu nerespectarea art. 8 este aceea in care acesta cuprinde drepturi inferioare drepturilor care s-ar cuveni in baza actelor cu regim juridic superior, iar  art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996, nu trebuie si nu poate fi interpretat in sensul in care nu ar produce efecte juridice, ci in sensul logic ca prin contractul colectiv de munca nu pot fi negociate acele drepturi a caror acordare si al caror cuantum sunt stabilite de catre lege.
         In continuare, se mentioneaza ca U.A.T. comuna _ nu a eliberat autorizatii pentru desfasurarea de activitati economice si nici nu a vizat anual astfel de autorizatii, motiv pentru care nu avea cum sa incaseze taxa prevazuta de art.268, alin.l din Legea nr.571/2003,  context in care obligarea la luarea masurilor de stabilire si incasarea acestei taxe este lipsita de obiect.
In drept, au fost invocate dispozitiile art.8 din Legea nr.544/2004.
In dovedirea actiunii reclamanta a depus la dosar, in copie, Incheierea nr.9/5071/12.12.2013, decizia nr.81/2013 a Camerei de Conturi Tulcea,  Contractul colectiv de munca nr.3964/2011 si alte inscrisuri.
In aparare, parata a depus intampinare prin care a solicitat respingerea cererii ca nefondata, cu mentinerea ca temeinice si legale a actelor contestate, anexand, in copie, raportul de audit nr.3604/31-10-2013, procesul-verbal de constatare nr.3604/31-10-2013, adresa nr.3964/17-05-2011 emisa de ITM Tulcea, note de relatii si alte inscrisuri.
Examinand cauza, in raport cu probatoriul administrat, instanta retine ca  prin procesul-verbal de constatare nr.3604/3605/31-10-2013 intocmit de catre Camera de Conturi Tulcea, s-a stabilit ca, in perioada 2011 - 2013, la UAT Comuna _ au fost acordate nelegal unele drepturi salariale personalului angajat, in baza unor acorduri/contracte colective de munca, in suma totala estimata de 290.800 lei, drepturi ce au fost acordate pentru mentinerea sanatatii si securitatii muncii si asigurarea protectiei personalului si pentru asigurarea unei tinute decente si implicit a unei imagini corespunzatoare in raport cu publicul si institutiile cu care colaboreaza, si au fost inregistrate la titlul II "Bunuri si servicii", art.20.14 "Protectia muncii".
S-a mai constatat ca sumele respective au fost acordate salariatilor in baza Contractului colectiv de munca  inregistrat la Inspectoratul Teritorial de Munca Tulcea sub nr. 3964/04.04.2011 si a Acordului colectiv de munca, care au fost incheiate ulterior datei de 1 ianuarie 2011, contrar prevederilor legale care interziceau negocierea si plata unor drepturi de orice fel care exced prevederilor legale, fiind incalcate astfel prevederile art.14 alin.(2) si (3) si art 23 alin. (1) din Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, ale art.l, alin. (1) si (2), art.37(l) si art 46 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, cu modificarile si completarile ulterioare, art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996, privind contractul colectiv de munca, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, art.138, alin.(l), (3), (5) si art.143, alin.(l), lit a) din Legea dialogului social nr.62/2011, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, abaterea avand drept consecinta majorarea nelegala a cheltuielilor entitatii auditate cu suma de 290.800 lei, precum si prejudicierea acesteia, valoarea estimata a prejudiciului la data misiunii de audit fiind de 311.364 lei, din care 290.800 lei prejudiciu si 20.564 lei beneficiu nerealizat.
    Organele de control au mai stabilit, pe langa alte constatari, ca entitatea auditata nu a procedat la stabilirea, inregistrarea, urmarirea si incasarea taxei pentru desfasurarea activitatilor economice pentru nici una din cele 41 societati comerciale cu domiciliul fiscal pe raza U.A.T. Comuna _, nefiind astfel  respectate prevederile art. 268, alin.(l) si alin.(lAl) din Legea nr.571/2003 privind Codul Fiscal cu modificarile si completarile ulterioare, ale art.23 alin.(2), lit. b) din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si ale H.C.L. nr.62/17.11.2011 privind stabilirea impozitelor si taxelor locale pe anul 2012 la UAT Comuna _, abaterea avand drept consecinta nerealizarea unor venituri cuvenite bugetului local.
In continuare, prin decizia nr.81/2013, Camera de Conturi Tulcea a dispus, prin pct.I b si pct.II a, urmatoarele masuri pentru stabilirea intinderii prejudiciilor si recuperarea acestora:
I.b. Ordonatorul de credite al UAT Comuna _ va dispune, prin act decizional, luarea masurilor legale pentru inlaturarea neregulilor constatate in activitatea financiar-fiscala, prin inventarierea tuturor persoanelor juridice care desfasoara activitati economice si care au domiciliul fiscal pe raza U.A.T. Comuna _, stabilirea, inregistrarea si urmarirea spre incasare a taxei pentru desfasurarea activitatilor economice, pe perioada de prescriere, inclusiv a obligatiilor fiscale accesorii datorate pentru neplata la termen, cu respectarea prevederilor legale, cu termen de realizare: 31 martie 2014.
II.a. Ordonatorul de credite al UAT Comuna _ va stabili, potrivit prevederilor legale, intinderea prejudiciului (beneficiul nerealizat), produs in perioada 2011 si pana la zi, prin plata catre salariatii institutiei a unor drepturi care exced prevederilor legale, va dispune masurile cuvenite pentru recuperarea prejudiciului si il va recupera efectiv, in conditiile legii, cu termen de realizare: 30 aprilie 2014.
Decizia emisa a fost contestata de catre UAT _ la Camera de Conturi Tulcea, cu motivarea cuprinsa si in actiunea cu care instanta a fost investita, contestatie ce a fost respinsa prin Incheierea nr.9/5071/12-12-2013, organul de control reluand argumentatia legala invederata la controlul efectuat.
Verificarile realizate releva ca in contractul colectiv de munca incheiat pentru intervalul 1-04-2011/1-04-2012, dar a carui valabilitate a fost prelungita prin acordul tacit al partilor, s-a stipulat, in art.33 alin.6 si 7, ca  pentru mentinerea sanatatii si securitatii muncii si asigurarea protectiei personalului, personalul contractual beneficiaza de drepturi speciale pentru refacerea capacitatii de munca, lunar, in cuantum de 200 lei net, care se vor suporta de la cap.51.02.- "Autoritati executive"-Titlul II-Bunuri si servicii, alin.20.14-Protectia muncii, drepturi speciale ce reprezinta acoperirea unei parti a cheltuielilor cu medicamente, tratamente medicale, reducerea stresului, hrana, motivarea personalului pentru asigurarea stabilitatii si confidentialitatii fata de institutie; pentru asigurarea unei tinute decente si, implicit, a unei imagini corespunzatoare in raport cu publicul si  institutiile cu care colaboreaza, personalul contractual va beneficia de sume pentru achizitionarea tinutei, in valoare de 300 lei net fiecare, pe semestru, conform cerintelor impuse de Codul de conduita al functionarului public.
Aceleasi prevederi au fost cuprinse si in acordul colectiv de munca aplicabil incepand cu 1 aprilie 2011 functionarilor publici, in art.32 alin.6 si 7.
Potrivit art.1 alin.1 si 2 din Legea nr.284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar platit din bugetul general consolidat al statului; incepand cu data intrarii in vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevazut la alin. (1) sunt si raman in mod exclusiv cele prevazute in prezenta lege.
In continuare, art.37 alin.1 din acelasi act normativ stipula ca prin contractele colective de munca sau acordurile colective de munca si contractele individuale de munca nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi in bani sau in natura care excedeaza prevederilor prezentei legi.
Legea nr.285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice nu a abrogat Legea nr.284/2010- lege cadru pentru salarizarea personalului platit din fonduri publice, ci a stabilit unele reguli aplicabile pentru salarizarea in anul 2011, fara ca aceste dispozitii speciale sa inlature in cazul dat principiile generale pentru ca nu aplicarea acestora a fost vizata de modificarile intervenite, ramanand aplicabila interdictia de a se stabili alte salarii sau drepturi in bani decat cele reglementate de actul normativ.
Or, art. 55 alin.1 din Legea nr.571/2003, cu modificarile ulterioare, aplicabile perioadei vizate de control, prevede ca sunt considerate venituri din salarii toate veniturile in bani si/sau in natura obtinute de o persoana fizica ce desfasoara o activitate in baza unui contract individual de munca sau a unui statut special prevazut de lege, indiferent de perioada la care se refera, de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acorda, inclusiv indemnizatiile pentru incapacitate temporara de munca.
De asemenea, in conformitate cu pct.68 lit.a si 69 din HG nr.44/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr.571/2003,veniturile din salarii sau considerate asimilate salariilor cuprind totalitatea sumelor incasate ca urmare a unei relatii contractuale de munca, precum si orice sume de natura salariala primite in baza unor legi speciale, indiferent de perioada la care se refera, si care sunt realizate din:
     a) sume primite pentru munca prestata ca urmare a contractului individual de munca, a contractului colectiv de munca, precum si pe baza actului de numire:
- orice alte castiguri in bani si in natura, primite de la angajatori de catre angajati, ca plata a muncii lor; avantajele in bani si in natura sunt considerate a fi orice foloase primite de salariat de la terti sau ca urmare a prevederilor contractului individual de munca ori a unei relatii contractuale intre parti, dupa caz.
In cauza, sumele de bani incasate au revenit respectivelor persoane in calitate de salariati-functionari publici sau personal contractual - ce desfasoara activitate in baza unui contract individual de munca sau a unui statut special, in sensul cerut de lege, calitate in care au si incheiat acordurile/contractele colective de munca, prin reprezentant, ce contin clauze privind drepturile banesti in discutie, iar Normele Metodologice, prin textele invederate, intaresc prin explicare si exemplificare ce reprezinta venituri din salarii.
Nu sunt incidente in speta dispozitiile art. 55 alin 4 lit. e) din Legea nr.  571/2003 ce prevad ca nu sunt incluse in veniturile salariale si nu sunt impozabile in intelesul impozitului pe venit contravaloarea echipamentelor tehnice, a echipamentului individual de protectie si de lucru, a alimentatiei de protectie, a medicamentelor si a materialelor igienico-sanitare si a altor drepturi de protectia muncii intrucat in opinia instantei sumele acordate pentru mentinerea sanatatii si securitatii muncii nu pot fi incluse in categoria "altor drepturi de protectia muncii"doar pentru ca au fost achitate de la capitolul bugetar 20.14-Protectia muncii, pentru ca protectia presupune activitati institutionalizate pentru asigurarea celor mai bune conditii in desfasurarea procesului de munca pentru apararea vietii, integritatii fizice si psihice, a sanatatii lucratorilor, cerinte nerealizate in speta intrucat nu s-a realizat o evaluare specializata a locului de munca pentru a identifica masurile adecvate pentru asigurarea protectiei muncii, raportat la cele constatate pentru a se justifica acordarea respectivelor sume, pe langa faptul ca nu s-a efectuat o minima verificare pentru destinatia data sumelor incasate-mentinerea sanatatii si securitatii muncii.
Mai mult, potrivit art.7 alin.1 si 2 din Legea nr.130/1996, republicata, in vigoare la data incheierii contractului colectiv de munca, la negocierea clauzelor si la incheierea contractelor colective de munca, partile sunt egale si libere; contractele colective de munca, incheiate cu respectarea dispozitiilor legale, constituie legea partilor.
Chiar daca in acest act normativ prevedea si ca la incheierea contractului colectiv de munca, prevederile legale referitoare la drepturile salariatilor au un caracter minimal, prin intrarea in vigoare a Legii nr.284/2010 dispozitiile sale au  fost abrogate implicit, urmand ca drepturile ce puteau face obiectul negocierilor colective sa se circumscrie noilor prevederi privind salarizarea, ce au interzis acordarea altor drepturi salariale decat cele strict reglementate de legea cadru.
Prin urmare, libertatea de negociere colectiva a fost respectata, partile putand stabili alte drepturi, cu exceptia drepturilor salariale ce se stabilesc exclusiv prin lege intrucat statul poate interveni sa determine anumite limite ale negocierii, in cazul dat  masura fiind justificata de contextual economic dificil.
Rezulta, in consecinta, ca acordarea drepturilor banesti mentionate s-a efectuat cu nesocotirea dispozitiilor legale incidente si in perioada controlata.
Se impune relevat si ca Primaria _ a solicitat inregistrarea contractului colectiv de munca la Inspectoratul Teritorial de Munca Tulcea, care, prin adresa nr.3964/17-05-2011, a comunicat institutiei solicitante observatii cu privire la continutul contractului in vederea revizuirii, respectiv relativ la prevederile art.11 ce reglementeaza timpul de munca si de repaus, art.19 cu privire la salarizare, drepturi, facilitati, indemnizatii si sporuri, art.33 alin.4 si 5 si art.33 alin.7 si 8.
Desi prin adresa invederata nu a fost constatata si nelegalitatea prevederilor art.33 alin.6, nu inseamna ca se  puteau aplica, desi erau nelegale, verificarile realizate de ITM neputand acoperi sau inlatura nelegalitatea dispozitiilor in discutie, fiind de relevat ca, prin aceeasi adresa, s-a solicitat inlaturarea art.33 alin.7 ce prevedea acordarea de drepturi banesti pentru asigurarea unei tinute decente si a unei imagini corespunzatoare.
Relativ la constatarea privind taxa pentru desfasurarea activitatilor economice, se impune subliniat ca s-au determinat la control 41 societati cu domiciliul fiscal pe raza UAT _.
Conform art.268 ali.1 si alin.11 din Legea nr.571/2003, modificata, taxa pentru eliberarea unei autorizatii pentru desfasurarea unei activitati economice este stabilita de catre consiliul local in suma de pana la 100.000 lei [vechi], in mediul rural, si de pana la 500.000 lei [vechi], in mediul urban*); autorizatiile prevazute la alin. (1) se vizeaza anual, pana la data de 31 decembrie a anului in curs pentru anul urmator, taxa de viza reprezentand 50% din cuantumul taxei prevazute la alin. (1).
Imprejurarea ca nu s-au eliberat autorizatii pentru desfasurarea activitatilor economice de catre agentii economici nu poate conduce la inlaturarea raspunderii si a masurilor dispuse in consecinta intrucat UAT, prin reprezentantii sai, avea obligatia de a identifica care sunt societatile cu domiciliul fiscal pe raza localitatii si de a depune diligentele necesare in vederea obtinerii autorizatiilor de catre fiecare dintre acestia, care datoreaza taxa prevazuta de lege, potrivit Codului fiscal si au obligatia achitarii ei.
In conditiile date, constatarile organelor de control au fost justificate, ca si masurile dispuse sub acest aspect  ce au fost determinate de nerespectarea dispozitiilor legale incidente in domeniile verificate.
Asa fiind, avand in vedere argumentele expuse, actiunea va fi respinsa ca nefondata.