Litigiu privind functionarii publici

Prin actiunea inregistrata initial la Tribunalul Suceava la data de 02 decembrie 2008, reclamantul A.M. dan a solicitat in contradictoriu cu paratul Consiliul Judetean Suceava, anularea hotararii nr.147 din 30 octombrie prin care a fost destituit din functia de director al RA Aeroportul "Stefan cel Mare" Suceava, cu plata drepturilor salariale cuvenite.
Prin incheierea din 18 decembrie 2008 a Tribunalului Suceava-Sectia civila constatand ca decizia contestata este emisa de o autoritate administrativa, precum si existenta unei alte cauze, cu acelasi obiect pe rolul Sectiei comerciale, de contencios administrativ si fiscal in vederea cercetarii oportunitatii conexarii celor doua cauze, a trimis cauza formulata de reclamantul A.M. dan in contradictoriu cu paratul Consiliul Judetean Suceava - Sectiei comerciale, de contencios administrativ si fiscal al Tribunalului Suceava.
Tribunalul Suceava-Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal prin sentinta nr.128/86/2008 la prezenta cauza motivand ca actiunea se circumscrie Codului Muncii, iar nu Legii nr.188/2999, a admis exceptia necompetentei materiale a Sectiei comerciale, de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Suceava si a declinat competenta de solutionare  in favoarea Sectiei civile a Tribunalului Suceava.
A sesizat Curtea de Apel Suceava pentru solutionarea conflictului negativ de competenta.
Curtea de Apel Suceava-sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal prin sentinta nr.20 al.1 din 10 aprilie 2009 a stabilit competenta de solutionare a cauzei avand ca obiect "litigiul functionari publici", privind pe reclamantul A.M. in contradictoriu cu paratul Consiliul Judetean Suceava, in favoarea Tribunalului Suceava-Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal.
In motivarea solutiei s-a retinut ca reclamantul, numit initial director la RA Aeroportul Suceava, la organizarea concursului pentru ocuparea functiei desi a incheiat dupa promovarea si castigarea concursului contractul individual de munca nr.399 din 10 mai 2004, pe durata nedeterminata, actiunea se circumscrie prevederilor Legii nr.188/1999, completata prin Legea nr.251/2006 intrucat potrivit art.12(1) lit.d din lege, in categoria functionarilor publici de conducere este inclusa si functia de director, iar hotararea atacata are caracterul unui act administrativ in sensul Legii nr.554/2004.
Prin decizia nr.4708/29.10.2009 ICCJ - Sectia de contencios administrativ si fiscal a stabilit competenta de solutionare a cauzei in favoarea Tribunalului Suceava - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal.
Cauza a fost reinregistrata pe rolul Tribunalului Suceava la data de 22.01.2010 cu numar de dosar 490/86/2010.
In motivarea actiunii s-a aratat  in primul rand, incepand cu data de 3 noiembrie 2003 reclamantul a fost numit in functia de director general (inspector de specialitate gradul 1A) la Regia Autonoma "Aeroportul" Suceava, numirea fiind facuta in baza Dispozitiei nr.328 din 3 noiembrie 2003 emisa de Consiliul Judetean Suceava si avand caracter temporar, pana la organizarea concursului.
Deoarece a castigat acest post in urma sustinerii concursului la data de 10 mai 2004 a fost incheiat contractul individual de munca cu parata  sub numarul 399 pe durata nedeterminata. In acord cu contractul de munca incheiat sub numarul mentionat mai sus, incepand cu data de 01 septembrie 2004, prin dispozitia nr.244 adoptata de parata, se schimba functia din director general in director cu contract individual de munca pe durata nedeterminata.
Mentioneza ca in conformitate cu Legea nr.243/2002, RA "Aeroportul Suceava" si schimba denumirea in RA "Aeroportul Stefan cel Mare"Suceava, sub aceasta din urma titulatura si in temeiul prevederilor HG nr.398/1997, OUG nr.79/2001 si ale Legii  nr.59/2002 a incheiat cu aceasta contractul de performanta nr.752/27.03.2006, modificat in parte prin actele aditionale nr.1/25.01.2007 si nr.2/01.04.2008.
In temeiul prevederilor HG nr.398/1997 si OUG nr.79/2008 a fost incheiat cu RA Aeroportul "Stefan cel Mare" Suceava contractul de mandat nr.1780/01.08.2008, modificat partial prin actul aditional nr.1 din 01.08.2008.
In al doilea rand, hotararea contestata este nelegala intrucat nu au fost respectate dispozitiile art.94 pct.3 raportat la art.94 pct.5 din legea nr.215/2001 in sensul ca, convocarea nu s-a facut cu cel putin 5 zile inaintea sedintei ordinare.
In al treilea rand, hotararea nr.147/30.10.2008 emisa de parat este  nelegala, intrucat nu exista avizul Ministerului Transporturilor.
In al patrulea rand, hotararea contestata este nula si sub aspectul nerespectarii disp.art.60 lit.a si art.74 lit.d din codul muncii.
In drept au fost invocate dispozitiile art.1, art.8 al.1, art.10 al.1, art.14, art.18 din Legea nr.554/2004, art.94, art.43, art.110, art.45 din Legea nr.215/2001, art.274 cod procedura civila, art.998 cod civil.
In dovedire au fost anexate in copie, inscrisuri.
Paratul a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea actiunii reclamantului motivat de urmatoarele:
In primul rand, potrivit art.9 din OUG nr.79/2008 privind masurile economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicata in Monitorul Oficial nr.465/23.06.2008, "Contractele de performanta incheiate in baza dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.79/2001 privind intarirea disciplinei economico-financiare si alte dispozitii cu caracter financiar, aprobata cu modificari prin Legea nr.59/2002, cu completarile ulterioare, precum si contractele de mandat incheiate pana la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta inceteaza sau se modifica dupa caz".
In baza art.1 si 2 din OUG nr.79/2008 directorul Regiei Autonome "Aeroportul Stefan cel Mare" Suceava a incheiat la data de 01.08.2008 cu Consiliul de administratie contractul de mandat in conditiile Legii nr.31/1990 privind societatile comerciale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Contractul de mandat a fost inregistrat cu numarul 1780/01.08.2008.
Avand in vedere ca la data intrarii in vigoare a OUG nr.79/2008, respectiv 23 iunie 2008, prevederile art.V din OUG nr.82/2007 pentru modificarea si completarea Legii nr.31/1990 privind societatile comerciale si a altor acte normative incidente se aplica si directorilor de la regiile autonome, cu aceasta data contractul individual de munca al domnului A.M. a incetat de drept.
In al doilea rand, contractul de mandat nu poate fi raportat la contractul individual de munca deoarece au regimuri juridice diferite. Contractul individual de munca se incheie potrivit dispozitiilor Codului muncii, iar in speta, contractul de mandat s-a incheiat potrivit prevederilor art.2 din OUG nr.79/2008 privind masuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici. Contractelor de mandat le sunt aplicabile dispozitiile Legii nr.31/1990 privind societatile comerciale si codului civil.
In al treilea rand, proiectele de hotarari in baza caruia au fost adoptate Hotararile nr.147/3008 si 148/2008 au fost introduse pe ordinea de zi a sedintei consiliului judetean din data de 30 octombrie 2008, pentru reglementarea situatiei conducerii regiei autonome "Aeroportul Stefan cel mare" Suceava ca urmarea  sesizarii unor aspecte negative constatate de compartimentul  de audit a consiliului judetean in activitatea directorului regiei.
Aspectele negative din activitatea reclamantului constatate pana la data de 21.10.2008 au fost consemnate in formularele de constatare si raportare a iregularitatilor si inregistrate la Consiliul Judetean Suceava sub numarul 15122/21.10.2008 si nr.15144/22.10.2008.
Un rezumat al aspectelor constatate de catre auditori a fost prezentat vicepresedintelui Consiliului Judetean Suceava, domnul V.I., in sedinta din 30.10.2008, inainte de adoptarea hotararii nr.147 din 30.10.2008, prin care s-a dispus inlocuirea in functie a reclamantului.
Aspectele negative vizeaza: incasarea unui premiu in anul 2008 in suma de 300.000.000 lei, vechi in conditiile in care reclamantul nu a realizat integral criteriile de performanta pe anul 2007; incheierea unor contracte cu clauze defavorabile pentru regie; nerespectarea prevederilor referitoare la operatiunile de casa; abateri privind organizarea si desfasurarea procedurilor privind achizitiile publice; receptia necorespunzatoare a mijloacelor fixe; instrainarea unor bunuri din patrimoniu fara documente justificative; salarizarea personalului din cadrul regiei nu se face conform prevederilor legale; contaminarea cu apa a cantitatii de 8000 litri de motorina prin neasigurarea conditiilor de pastrare si protectie; alte aspecte care sunt prezentate in formularele de constatare si raportare a iregularitatilor intocmite de catre auditori.
La elaborarea proiectelor de hotarare s-a avut in vedere timpul necesar pentru intocmirea documentatiilor, solicitarea si obtinerea avizului Ministerului Transporturilor.
In al patrulea rand, cererea reclamantului de obligare a paratului la plata sumei de 300 000 de lei reprezentand daune morale este neintemeiata si exagerata.
In drept au fost indicate dispozitiile art.115-118, 164 cod procedura civila, art.14 din legea nr.554/2004, art.1552, 1553, 1555 cod civil, OUG nr.79/2008, OG nr.82/2007.
In dovedire au fost anexate in copie inscrisuri.
Analizand actele si lucrarile dosarului, Tribunalul retine urmatoarele:
Prin actul administrativ contestat - Hotararea Consiliului Judetean Suceava nr.147/30.10.2008 s-a dispus eliberarea reclamantului din functia de conducere de Director al Regiei autonome "Aeroportul Stefan cel Mare Suceava" incepand cu data de 01.11.2008
Conform mentiunilor din contractul individual de munca nr.399/10.05.2004 (filele 17-18 dosar) reclamantul a  ocupat functia de director general al RA "Aeroportul Suceava" prin concurs, incepand cu data de 20.05.2004 pe o durata nedeterminata.
La data de 27.03.2006 intre aceleasi parti s-a incheiat contractul de performanta nr.752 (fila 7-10 dosar 8154/86/2008) pe un termen echivalent cu termenul contractului individual de munca, astfel cum prevad disp.art.art.3 din contract; la data de 01.08.2008 s-a incheiat contractul de mandat nr.1780 (fila 13-16 dosar),  in temeiul HG nr.398/1997 si OUG nr.79/2008.
Din analiza probatoriului administrat in cauza, instanta apreciaza ca hotararea atacata aratata a fost emisa cu incalcarea dispozitiilor legale avand  in vedere urmatoarele considerente:
In primul rand, parata invoca prin intampinare faptul ca contractul individual de munca al reclamantului a incetat de drept odata cu incheierea contractului de mandat, intrucat acesta a fost incheiat in baza OUG nr.79/2008.
Nici un articol din textul de lege mai sus mentionat nu prevede incetarea de drept a contractului individual de munca  odata cu intrarea in vigoare a contractului de mandat.
Contractul de mandat s-a incheiat prin acordul partilor-in aceste conditii contractul reprezinta "legea partilor" in baza art.969 cod civil.
Parte cocontractanta nu este nimeni altul decat paratul din cauza dedusa judecatii - Consiliul Judetean Suceava. Art. 2 din contractul de mandat prevede ca acesta se incheie  pe durata contractului individual de munca pe o durata nedeterminata conform dispozitiilor lit.c din contractul nr.399/10.05.2004, iar disp.art.16.1 al.1 din acelasi contract prevede ca contractul de mandat inceteaza la data incetarii contractului individual de munca al directorului.
Prin urmare, sustinerile paratei referitoare la faptul ca contractul individual de munca a incetat odata cu intrarea in vigoare a contractului de mandat sunt nefondate, durata contractului individual de mandat fiind indisolubil legata de durata contractului individual de munca.
In al doilea rand, la baza emiterii Hotararii nr.147/30.10.2008 se afla raportul Serviciului evidenta functiei publice, salarizare si resurse umane si raportul comisiei pentru studii, programe, prognoze, buget-finante.
Din analiza inscrisurilor  existente la dosarul cauzei rezulta ca misiunea de audit public intern referitoare la activitatea RA Aeroportul Stefan cel Mare Suceava a identificat o singura problema cu privire la reclamant si anume aceea de acordare a premiului anual (filele 45-51 dosar nr.8172/86/2008).
Din concluziile raportului de audit rezulta ca suma de 30 000 lei reprezentand premiu anual aferent anului 2007 pentru Directorul Regiei Autonome Aeroportul Stefan cel Mare Suceava s-a acordat fara indeplinirea criteriilor stabilite prin OUG nr.79/2001 si contractului de performanta; recomandarile comisiei de audit sunt acelea de recuperare a sumei acordate eronat drept premiu anual directorului Regiei.
In ceea ce priveste raportul de audit nr.15144/22.10.2008 (filele 52-73 dosar nr.8172/86/2008) prin care auditorii au contestat ca in cadrul regiei Autonome Aeroportul Stefan cel mare Suceava nu s-au respectat in totalitate actele normative referitoare la achizitiile publice, precum si procedurile referitoare la receptia serviciilor, produselor si lucrarilor achizitionate, de remarcat este faptul ca responsabilitatea pentru producerea neregularitatilor contestate revine membrilor comisiei de evaluare a ofertelor, din componenta careia nu facea parte reclamantul din cauza dedusa judecatii.
Raportat la recomandarile comisiei de audit in ceea ce-l priveste pe reclamant-restituirea premiului anual in cuantum de 30.000 lei-instanta apreciaza ca masura luata de parata prin hotararea contestata - eliberarea reclamantului din functia de conducere de director al RA Aeroportul Stefan cel Mare Suceava a fost data cu incalcarea principiului proportionalitatii, in exces de putere astfel cum este definit de art.2 al.1 lit.n din Legea nr.554/2004.
Este cunoscut ca norma permisiva, in dreptul administrativ exprima puterea discretionara data autoritatii de a actiona sau nu, libertatea de apreciere de a actiona intr-un sens sau altul, ceea ce nu echivaleaza cu faptul ca aceasta putere poate fi utilizata abuziv, fara justificari legale ale optiunii sale. A accepta  contrariul ar insemna acceptarea excesului de putere fara nici un control al activitatii administratiei ceea ce este nepermis intr-un stat de drept care, potrivit dispozitiilor art.1 si 4 din Constitutia Romaniei revizuita, se organizeaza nu doar potrivit principiului separatiei puterilor ( legislativa, executiva, judecatoreasca), dar nu si a celui al echilibrului acestora in cadrul democratiei constitutionale.
In al treilea rand, in cuprinsul Hotararii Consiliului Judetean Suceava nr.147/10.10.2008 figureaza si avizul  nefavorabil al Ministerului Transporturilor, aviz care  nu a existat la data emiterii hotararii.
Dispozitiile art.7 al.2 din HG nr.398/1997 prevad ca numire a directorului general al Regiei Autonome se face de catre Consiliul judetean cu avizul Ministerului Transporturilor; instanta apreciaza  ca natura avizului este cel putin consultativa si este de natura sa duca la nulitatea in intregime a  actului, din moment ce avizul nefavorabil al Ministerului Transporturilor nu a fost dat nici dupa emiterea hotararii.
Fata de aceste considerente, instanta apreciaza ca hotararea atacata a fost data cu nerespectarea dispozitiilor legale. Temeiul de drept care a stat la baza emiterii hotararii il reprezinta art.61 lit.d din Legea nr.53/2003- si anume concedierea deoarece salariatul nu corespunde profesional locului de munca. Din analiza inscrisurilor nu rezulta ca reclamantul nu corespunde din punct de vedere profesional locului de munca.
Mai mult decat atat, paratul nu a respectat disp.art.64 al.1 din Legea nr.53/2003 si anume nu i-a propus reclamantului locuri de munca vacante, desi avea aceasta obligatie.
In ceea ce priveste solicitarea reclamantului de acordare a daunelor morale, Tribunalul retine urmatoarele:
Potrivit disp.art.998 cod civil "orice fapta a omului care cauzeaza altuia un  prejudiciu obliga pe acela din a carui greseala s-a ocazionat, a-l repara.
Regulile de baza care guverneaza raspunderea civila sun principiul repararii integrale a prejudiciului si principiul repararii in natura a prejudiciului.
Repararea integrala a prejudiciului presupune inlaturarea tuturor consecintelor daunatoare ale unui fapt ilicit si culpabil, fie ele patrimoniale sau nepatrimoniale in scopul repunerii in situatia anterioara a victimei, conform principiului "restitutio in integrum".
Potrivit disp.art.8 al.1 din legea nr.554/2004, in caz de admitere a cererii in anulare a actului administrativ sau de recunoastere a dreptului incalcat, instanta va hotari si asupra si asupra daunelor materiale si morale.
In literatura de specialitate, daunele morale sunt apreciate ca reprezentand o atingere adusa existentei fizice a persoanei, integritatii corporale si sanatatii, cinstei demnitatii si onoarei, prestigiului profesional.
Potrivit disp.art.1169 cod civil, sarcina probei in cererea privind acordarea daunelor morale revin reclamantului, conform principiului de drept actori incubit onus probandi. Potrivit regulilor din dreptul comun, reclamanta trebuie sa faca dovada existentei prejudiciului moral incercat, a caracterului ilicit al faptei  paratei, savarsita de aceasta cu vinovatie si a raportului de cauzalitate dintre prejudiciu si fapta paratei.
In cauza dedusa judecatii, prin comportamentul  sau abuziv si ilegal, parata i-a vatamat grav reclamantei un drept fundamental, dreptul la munca garantat de Constitutia Romaniei, cauzandu-i si prejudicii de ordin moral prin afectarea onoarei, prestigiului si demnitatii ocrotite de lege.
Cu privire la stabilirea cuantumului daunelor morale, instanta va avea in vedere ca acestea sa aiba efecte compensatorii, neputand sa constituie nici amenzi excesive pentru autorii daunelor si nici venituri nejustificate pentru victimele acestora. Spre deosebire de celelalte  despagubiri civile, care presupun un suport probator, in privinta daunelor morale nu se poate apela la proba materiala, instanta fiind cea care, in raport de consecintele suferite de partea vatamata, apreciaza ca suma de 15 000 de lei compenseaza prejudiciul moral cauzat.
In baza art.276 cod procedura civila, va obliga parata sa plateasca reclamantei suma de 1810,3 de lei reprezentand cheltuieli de judecata.